县城城镇化建设需重点把握投融资机制的规范及完善

中 诚 信 国 际 地 方 债 与 城 投 行 业 研 究 联络人 作者 中诚信国际研究院 袁海霞 hxyuan@ccxi.com.cn 010-6642-8877-261 汪苑晖 yhwang@ccxi.com.cn 010-6642-8877-281 张 堃 kzhang02@ccxi.com.cn 010-6642-8877-202 闫彦明 ymyan01@ccxi.com.cn 010-6642-8877-266 本报告发布日期 2022 年 5 月 9 日 www.ccxi.com.cn 热点点评 县城城镇化建设需重点把握投融资机制的规范及完善 ——《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》点评 5 月 6 日，中办、国办发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“意见”）。《意见》指出，推进以县城为载体的城镇化建设，对促进我国新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义，需从补齐县城短板弱项、推进城乡融合发展、深化体制机制创新等方面展开。结合“429”政治局会议关于全面加强基础设施建设的要求，现阶段基建下沉趋势已逐步明确，县城基础设施领域建设及资金需求将进一步加大，但在当前区县财政承压、投融资效益偏低的背景下，以县城为载体的城镇化建设需在政府有限财力下重点把握投融资机制的规范与完善，更好地落实积极财政政策，促进县域经济社会可持续发展。 一、推进县城城镇化建设需重视既有投融资机制的不足 （一）县级政府投融资管理偏散乱，项目建设存在“重数量、轻效益”问题 我国区县数量众多、类型丰富，且由于经济发展阶段不同，发展水平差异较大，但整体看区县财力相对较弱，在当前疫情冲击下收支进一步承压，县级财政的经济建设性投资逐步弱化，且由于投融资管理方式较为散乱，政府投融资效益整体偏低，在统筹协调、开发规划、项目建设、资金使用等方面均存在不足。具体看，部分县级政府对投融资体制建设重视程度不足，且缺少专业人才，导致组织体制较为松散、统筹协调能力偏弱，存在多头管理、条块分割、分散建设、权责不清、内部管理不完善等情况。与此同时，县级政府在规划建设、资金使用等方面的管理水平仍待进一步提升，投融资存在“重数量、轻效益”问题，一方面对于县城短板弱项的弥补不够精准，盲目、重复建设现象仍然普遍；另一方面，项目建设资金使用效率较低，投放前缺乏严谨的可行性及成本效益分析，建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后缺乏合理的绩效评估，较难维持财政资金“融资-投资-还款”的良性循环，易对后续县城开发建设的融资带来负面影响，一定程度上阻碍了县城城镇化建设的推进。 中诚信国际地方债与城投行业研究 热点点评 2 （二）县城基础设施融资模式较单一，财政紧平衡下项目资金到位压力大 一般而言，县城基础设施建设项目以公益性项目为主、准公益性和经营性项目为辅，资金需求量大但收益相对偏低，且考虑到区县政府统筹资源能力不高、地方金融资源相对欠缺、社会资本不够活跃等自身短板问题，县城城镇化建设基本依赖政府财政单一投入。但在当前区县财力整体偏弱，叠加疫情冲击财政收支持续承压，且用于社会民生保障的刚性支出进一步增加的情况下，区县财政用于城镇化建设的资金压力进一步加大，根据中诚信国际统计，2020 年全国约六成区县财政自给率不足 50%，超三成区县低于 30%，且社会保障和就业、卫生健康等民生领域仍是财政支出重点，在政府收入承压的情况下对其他领域的支出有一定挤出效应。因此，在“十四五”规划强调乡村振兴、加快新型城镇化建设之际，推进县城基础设施建设需以完善投融资机制为重要抓手，由财政单一投入的传统融资模式向多元化融资模式转变。 （三）作为基建主体的区县城投资质较弱，融资不畅制约县城城镇化建设 县级城投作为县城基建主力，在城镇化过程中需深度对接区域“人产城”体系升级诉求，在市场化融资、市政公共设施提档、产业升级、国有资产增值保值等方面重点发力。在当前我国区县财力整体有限的情况下，县级城投实际承担了大量建设项目的投融资任务，但由于其自身资质偏弱叠加政府支持不足，债务负担较重，且融资整体不畅，在城镇化进程不断深入的背景下愈来愈难满足县城建设的资金需求。具体看，县级城投体量小、资产质量不高、业务模式相对单一，主要通过委托代建的形式承接区域内基础设施与配套设施的建设、土地开发整理、安置房建设等公益性项目，收入更多依赖政府财政补贴或代建费，缺乏稳定的经营性现金流；叠加政企关系复杂、企业化程度不高、人才缺失严重等问题导致公司运作和管理方式相对不成熟，县级城投资质相较省市级城投偏弱。与此同时，区县政府财力不足，且优质资产整合能力较弱，政府支持整体有限，在内外因素综合影响下，县级城投市场认可度较低，尤其在近年来隐性债务严监管背景下，往往面临区域、主体融资双收紧，融资渠道进一步受阻且成本高企，融资难、债务负担重、转型压力大一定程度上制约着区县城投长期可持续发展，也影响了区县城投作为重要国资平台在县城城镇化建设中发挥应有的抓手作用。 二、县城基础设施投融资需以多元可持续为原则 （一） 公益性项目加大地方政府专项债支持，缓解区县财政资金到位压力 县级政府是地方项目建设的主体之一，但其自身财力较弱，在新型城镇化不断推进的背景下，公益性项目资金缺口逐步加大。《意见》提出，“对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持”，在区县财政紧平衡的背景下，加大专项债支持将有助于缓解县级财政资金压力，为城镇化建设提供重要资金来源。据中诚信国际统计，近年来专项债投入逐步下沉，2021 年县级项目占比较 2020 年抬升约 5.5 个百分点至 62.5%。从投向看，县级专项债项目主要集中于市政设施领域，2021 年该领域专项债占比超六成，以棚改、旧改、市政交通基础设施建设为主，其余领域如公共服务供给、产业平台功能提升、文化生态保护方向占比分别为 13.6%、10.0%、中诚信国际地方债与城投行业研究 热点点评 3 9.7%。从项目资金结构看，县级专项债项目中专项债资金占项目总投资比重均值为 28%，低于省市级项目 2~3 个百分点，且县级项目资本金中专项债占比均值不足 1%，远低于省级（13%）和地市级（3%）项目，专项债支持县级公益性项目建设仍有进一步发力的空间，尤其在用作资本金方面。伴随《意见》相关举措落实以及县城城镇化的不断深入，后续专项债额度可进一步向符合条件的区县倾斜，在持续完善县城市政设施体系的同时，进一步加大对县城产业平台、公共服务、生态保护等方向的支持，精准补齐县城高质量发展的短板及弱项。 （二） 区县城投加强整合提升资质，积极运用新型城镇化专项企业债融资 相较省市城投，区县城投融资渠道狭窄，多依赖银行信贷及非标，发债平台占比不高，且其中实现上市的比例也仅 1.2%，直接融资尚有较大空间。但考虑到县级城投自身资质偏弱及政府支持有限，《意见》提出“鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”，支持区县城投通过兼并重组、注入经营性资产、和央企在股权或项目上深入合作等方式，提升信用资质，进而