基础设施投融资行业省以下财政体制改革进行中：关注基层财政压力，增强省级调控，强化全省一盘棋统筹管控格局

基础设施投融资行业特别评论 1 2022 年 12 月 联络人 作者 政府公共评级部 刘艳美 ymliu@ccxi.com.cn 胡玲雅 lyhu@ccxi.com.cn 其他联络人 王 钧 juwang@ccxi.com.cn 高玉薇 ywgao@ccxi.com.cn 特别评论 www.ccxi.com.cn 目录 要点 1 主要关注因素 2 结论 7 中诚信国际 基础设施投融资行业 省以下财政体制改革进行中：关注基层财政压力，增强省级调控，强化全省一盘棋统筹管控格局 要点  2022 年 11 月，财政部长刘昆的文章《健全现代预算制度》见刊于《党的二十大报告辅导读本》，再次对二十大报告中“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”进行了解读，与此前出台的国办 20 号文相互呼应，均与近年来我国的财政体制改革思路一脉相承，逐步推动省以下财政体制改革。  分税制改革后逐步理顺了中央和地方的事权和财权问题，但地方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，财政体制改革进程进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，省以下财政体制改革需加速推进，在此背景下中央出台国办 20号文，旨在全面系统部署省以下财政体制改革。  国办 20 号文重点聚焦基层财政压力和债务风险防范问题，提出了财政体制改革的大方向，更强化各省债务风险由省级负总责的大原则，从支出端和收入端双管齐下，适度增强省级财政事权和财权，省级集中财力后以转移支付等方式更直接规范地给到区县支持，强调基本公共服务的均等化。  国办 20 号文更偏向顶层设计，是省以下财政体制改革的风向标，强化了财力和债务全省一盘棋统筹管理的格局，长远来看有利于缓解基层财政的收支压力，从而促进省内弱区县的发展，尤其是强省下的弱区县，亦有利于全省政府债务风险的化解管控。  城投平台自身的债务风险管控并未在国办 20 号文的直接考虑范畴之内，未来政府和平台的债务边界仍将持续厘清，我们认为城投平台融资职能将有所弱化，平台整合及转型进程将持续推进。目前各省财政体制改革的具体举措尚未出台，国办 20 号文短期内并未对区域财力格局及城投平台形成实质影响，后续执行效果及其影响仍需持续关注。 仅供内部参考，请勿外传 中诚信国际特别评论 基础设施投融资行业特别评论 2 2022 年 11 月，财政部官网发布了财政部长刘昆的文章《健全现代预算制度》，该文选自《党的二十大报告辅导读本》，系对二十大报告中提出的“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”的具体解读，其中提到了优化税制结构、完善财政转移支付体系、筑牢风险防范制度机制等改革举措，这与近年来我国的财政体制改革思路一脉相承，亦与此前国务院办公厅印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称“国办 20 号文”）相互呼应。回顾近十年来我国财政体制改革进程，自十八届三中全会提出“建立现代财政制度”以来，我国实施了新《预算法》，全面实施营改增及增值税五五分享改革，亦出台了关于央地事权和支出责任划分改革的相关文件，央地财政关系逐步完善清晰，但作为央地财政关系的延伸，省以下财政体制改革相对滞后，亟需通过进一步深化改革来推动解决。而在此问题上，国办 20 号文作为中央出台的纲领性文件，对省以下财政体制改革问题进行了全面系统地部署。立足于二十大后的当下时点，本文将再次回顾国办 20 号文，以研究未来省以下财政体制改革的方向及其影响。 主要关注因素 分税制改革后地方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，财政体制改革进程已进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，省以下财政体制改革需加速推进。但由于各省的省情不一，财政体制改革亦较为复杂，在推进节奏上不可过急，亦不可一刀切，在此背景下中央出台国办 20 号文旨在全面系统部署省以下财政体制改革。 分税制改革后地方政府事权和财权不匹配问题长期存在，当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层财政收支矛盾问题日益突出。1994 年的分税制改革逐步理顺了中央和地方的事权和财权关系，并形成了财政收入层层集中、财政支出层层下沉，借助转移支付解决纵向失衡的分权模式，但地方事权和财权不匹配的问题仍长期存在。在疫情扰动下，经济仍然呈现下行趋势，2022 年前三季度全国 31 个省市自治区（以下统称“省份”或“省”）中仅有 5 个省份财政平衡率超过 70%，20 个省份的财政平衡率进一步下滑，地方一般公共预算收支矛盾进一步加剧。同时，在目前房地产政策调控大环境下，土地市场遇冷，2022 年以来多数省份土地出让金呈现不同程度的下降，且近一半的省份下降幅度超过 50%，土地财政难以为继，地方政府可支配财力大幅下滑。此外，截至 2021 年末，各省地方政府债务规模合计数约 30 万亿元，叠加城投平台债务后广义债务规模粗略估计在 80 万亿元左右，约 2/3 省份广义债务率超过 200%，在严控债务风险及财政承压的情况下如何管控好债务风险对地方政府而言亦是一大难题。尤其是地方经济发展较弱、承担了沉重的支出责任、对土地依赖更强的区县级政府，如何破解当下的困境尤为紧迫。 仅供内部参考，请勿外传 中诚信国际特别评论 基础设施投融资行业特别评论 3 图1：2022年以来地方财政收支矛盾加剧 图 2：2022 年以来多数省份土地出让金下滑 资料来源：choice、公开资料、中诚信国际整理 资料来源：公开资料、中诚信国际整理 图 3：2021 年末各省债务规模较大 资料来源：中诚信区域风险数据库、中诚信国际整理 省以下财政体制存在财政级次过多、事权和财权不匹配、收入划分不够规范等诸多问题，且基于前述基层财政持续承压带来的改革紧迫性，省以下财政体制改革需加速推进，但由于各省省情不一，财政体制改革较为复杂，改革无法一蹴而就，国办 20 号文作为指导性文件应运而生。我国现行中央-省-市-县-乡五级政府，省以下财政级次较多，致使管理效率相对低下，难以构建稳定完善的分税财政体制。省以下财政体制存在的问题主要包括：（1）事权范围及支出责任划分不清。政府间事权划分是财力分配的基本依据，但政府的事权划分缺乏法律依据且界定并不严格，下级政府被动接受上级安排的事权，被动事权又转化为支出需求，加大基层政府的财政压力；同时，支出责任划定不够规范统一，存在一事一议、讨价还价的情况，尤其