《财政洞悉》系列第九篇：深化财税体制改革，赋能“十五五”高质量发展的制度基石

敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2025 年 9 月 15 日 总量研究 深化财税体制改革：赋能“十五五”高质量发展的制度基石 ——《财政洞悉》系列第九篇 核心观点：“十五五”时期的财税体制改革，既是破解当前财政紧约束的必由之路，更是推进国家治理现代化的长远之策。通过预算制度革新释放资源潜力、税制优化调节分配格局、央地关系重构激发治理活力、债务全口径管理扩大财政效能，这一系列改革将为中国式现代化注入强劲动能。 “十四五”成果：财税体制改革的现实基础。2021 年 3 月 13 日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出要建立现代财税体制，主要有两个方面的内涵：加快建立现代财政制度、完善现代税收制度。经过四年半左右的时间，回顾来看，“十四五”期间财税体制改革在预算制度改革、税收制度改革、理顺央地关系等方面均取得进展，但仍面临财政收入增长乏力、支出刚性约束、地方债务压力等深层矛盾。 “十五五”期间，财税体制改革的核心方向。把握“十五五”规划中财税体制改革可能方向的两个思路：其一，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“深化财税体制改革”，在较大程度上阐明了未来我国财税体制改革的方向。其二，“十四五”期间，财政收入增长、财政收支矛盾、地方政府土地财政转型、税制改革与全球接轨等方面均遇到了更大的挑战。这些新问题将成为“十五五”期间关注的要点。 综合以上两个思路，预计“十五五”期间，财税体制改革将从预算绩效化、税制现代化、央地协同化、债务全口径化这四个方面推进。如果结合财政的“四本账”来看，针对第一本账一般公共预算的改革部署是重点，针对第二本账政府性基金预算的改革主要以健全政府债务管理体系为大方向，最后通过“四本账”之间的勾稽关系，实现预算的全面平衡，发挥更大的政策效能。 预算绩效化方面，预算绩效化强调的是公共预算要加大支出力度，并且要不断优化支出效果。近年来，财政支出存在目标完成率走低、收支节奏错配等问题。因此下一阶段预算体制改革的重心在于加强预算绩效管理，即优化财政资源的配置和使用效果。 税制现代化方面，“十五五”期间，税制改革的方向主要包括税制改革配合产业结构调整，健全直接税体系，健全地方税体系特别是加大力度推进消费税改革。 央地协同化方面，目前地方财力偏弱以及财权与事权不对等，平衡点在于中央加大举债力度并增加对地方的转移支付。因此增加地方自主财力“箭在弦上”，既能内生性平衡财力和支出责任，又能降低中央财政的压力。增加地方自主财力，主要依靠的是税制改革，加大力度推进消费税改革，推动房产税改革也是较为重要的措施。 债务全口径化方面，2015 年地方债大规模发行以来，政府债形式的债务扩张已经成为我国财政扩张的“底色”。隐性债务的无序扩张和风险化解意味着有必要统一债务监管框架。此外，为避免隐性债务“卷土重来”，需加快融资平台转型。对于市场投资者而言，则需要建立融资平台分化后的定价体系。 风险提示：政策落地不及预期；地方投资动能不足；市场因突发事件产生意外波动。 作者 分析师：王佳雯 执业证书编号：S0930524010001 021-52523870 wangjiawen@ebscn.com 分析师：赵格格 执业证书编号：S0930521010001 0755-23946159 zhaogege@ebscn.com 要点 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 宏观经济 目 录 1、 “十四五”成果：财税体制改革的现实基础 ...................................................................... 3 2、 “十五五”期间，财税体制改革的核心方向 ...................................................................... 4 3、 风险提示 ......................................................................................................................... 11 图目录 图 1：深化财税体制改革的核心内涵 .................................................................................................................. 5 图 2：实际赤字率与目标赤字率 .......................................................................................................................... 6 图 3：一般公共预算收支较为“刚性” ............................................................................................................... 6 图 4：2024 年上半年，财政收支矛盾加大 .......................................................................................................... 6 图 5：2025 年以来，财政存款“超额”增长 ...................................................................................................... 6 图 6：我国当前的税制结构（2024 年） .............................................................................................................. 7 图 7：2020 年以来，土地收入对地方财政和对经济的贡献度下降 ...................................................................... 7 图 8：主要税种的央地分成比例（2023 年） ...................................................................................................... 8 图 9：地方承担了主要的支出责任 ....................................................................................................