零基预算：财政制度改革进程与影响

敬请阅读末页的重要说明 证券研究报告 | 宏观分析报告 2023 年 06 月 29 日 证券研究报告 | 宏观分析报告 2025 年 1 月 7 日 专题报告  预算制度是财政制度的核心。1949 年以来，我国政府预算制度的发展可以大致分为四个阶段。1）1978 年以前：实行“统收统支”的财政体制，相应的形成了“高度集中、统收统支”预算编制模式。2）1978—1998 年：恢复预算编制，同时对传统的预算制度进行改革，并初次对“零基预算”进行了尝试。3）1999—2012 年：以部门预算、政府收支分类预算改革为核心，预算体系逐步完善，政府职能逐步清晰。4）2013 年至今：按照建立现代预算制度的要求深化和完善政府预算，推进国家治理体系现代化进程，包括进一步完善预算立法、全面实施预算绩效管理、深化财税体制改革，其中“深化零基预算改革”是“深化财税体制改革”中的核心内容。  零基预算是一种预算编制理念，强调在编制预算时“从零开始”、不以上一年度本部门或本地区的预算金额为基础进行调整，而是重新核定每个项目的重要性，综合评估支出项目的轻重缓急，并由此划拨年度预算资金。但在实践中，零基预算可以和绩效预算管理可以互为补充，共同发挥作用。  零基预算的核心是打破预算基数，然而，打破预算基数实际上意味着调整过往的支出结构、同时还需配套相应的事前和事后评估机制。首先，零基预算改革有利于打破支出固化格局。其次，零基预算改革进一步完善了“二上二下”的预算编制程序。最后，零基预算改革有利于盘活低效的预算资金，提高资金使用和预算执行效率。  2014 年以来，新一轮零基预算改革试点已经在国内各地区展开。据不完全统计，已有 9 个省份的 16 个省以下行政区开展了零基预算试点。在省级或全省层面实施零基预算改革的省级行政单位有广东、陕西、河南、广西、安徽等 5 个省份和天津 1 个直辖市。率先实施“零基预算”改革的地区已经取得了一定的成效，包括取消不合理项目、回收存量资金、将资金重新安排至重要领域等。  预计 2025 年零基预算改革的覆盖范围有望进一步扩大。短期来看，2023 年一般公共财政预算支出的总规模为 27.5 万亿，2024 年一般公共预算的计划支出规模为 28.5 万亿，从各地区的情况来看，零基预算改革普遍能产生 10%以上的预算支出规模削减。假设在全国层面的支出核减率为 5%~10%，则能相应盘活 1.4~2.9 万亿的财政资金。长期来看，随着零基预算改革的实行，能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但对支出效率的提振将提升长期中的财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。 风险提示：数据收集、测算有误差。 张静静 S1090522050003 zhangjingjing@cmschina.com.cn 张玉书 研究助理 zhangyushu@cmschina.com.cn 零基预算：财政制度改革进程与影响 敬请阅读末页的重要说明 2 宏观定期报告 正文目录 一、 我国政府预算制度发展历程回顾 ................................................................ 3 （一）1978 以前：“高度集中、统收统支”预算体制 ........................................ 3 （二）1978—1998 年：恢复预算编制 ............................................................... 3 （三）1999—2012 年：预算制度逐步完善阶段 ................................................ 4 （四）2013 年至今：预算制度深化和完善时期 ................................................. 5 二、 “零基预算”的基本概念 ........................................................................... 6 三、 “零基预算”对预算制度的影响 ................................................................ 7 四、 “零基预算”改革的实施情况 .................................................................... 9 五、 “零基预算”改革的成效与展望 .............................................................. 11 图表目录 表 1：零基预算与基数预算的差异 ...................................................................... 7 表 2：2023 年度各省份预算执行和其他财政收支审计报告关于预算编制与管理问题的表述8 表 3：实施零基预算改革的省级行政区 .............................................................. 9 表 4：省以下行政区零基预算改革试点 ............................................................ 10 表 5：省以下行政区实施零基预算改革成效 ..................................................... 12 表 6：省级行政区实施零基预算改革成效 ......................................................... 12 敬请阅读末页的重要说明 3 宏观定期报告 一、我国政府预算制度发展历程回顾 预算制度是财政制度的核心。1949 年以来，我国政府预算制度的发展可以大致分为四个阶段。 （一）1978 以前：“高度集中、统收统支”预算体制 1978 年以前，中国实行“统收统支”的财政体制，相应的也就形成了“高度集中、统收统支”的预算编制模式。在此架构下，中央对财政资源统一调配，而地方财权受限。由于当时的内外部环境变化较快，预算制度也进行了多次局部调整，但基本延续了这一框架。尽管 1951 年政务院发布了《预算决算暂行条例》，对预算编制方法和程序进行了初步规定，但由于多种因素影响，预算编制程序长期未处于正常运行状态。 收支特性：财政预算公共事务与企业事务界限模糊，预算收支规模超出社会公共需要的范畴。彼时经济结构单一，工农业产品存在“剪刀差”，全社会的生产剩余主要体现为国有企业利税，而几乎国有企业的全部生产剩余又纳入财政预算。收入方面，财政预算既调节生产外分配关系，又涉生产内分配；支出上，财政预算包揽公共物品供给，还直接为国有企业注资、弥补亏损，代行市场部分功能。 预算编制：预算形式上主