【宏观专题】基本公共服务均等化：区域体现和政策路径

证 券 研 究 报 告 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 宏观专题 2024 年 12 月 13 日 【宏观专题】 基本公共服务均等化：区域体现和政策路径  前言 基本公共服务均等化，是改革的重要方向之一。2022 年，二十大报告将“基本公共服务实现均等化”，作为 2035 年我国发展的总体目标之一。今年 7 月，二十届三中全会《决定》，用“七个聚焦”表述进一步全面深化改革的总目标，其中在“聚焦提高人民生活品质”部分，明确要“增强基本公共服务均衡性和可及性”、“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。 本文主要聚焦三个层面：首先，基本公共服务涵盖哪些内容？其次，当前的“不均等”，在地区间有何表现？第三，中央在推进“均等化”上，有哪些重点政策选择？  核心观点 基本公共服务涵盖哪些内容？当前中央政策体系下，基本公共服务涵盖涉及“贯穿一生”的 9 大领域：托育、教育、就业、医疗、养老、住房、文化、扶弱、优军服务。但并非上述 9 个领域中的服务都是基本公共服务，基本公共服务有若干区别于其他服务的特点，比如由政府承担主要责任，以“均等化”为重要目标等。举例说明，在住房领域，困难家庭公租房保障属于基本公共服务，但人口净流入大城市保障性租赁住房暂时还不在此范畴。 当前的“不均等”，在地区间有何表现？我们细化到 288 个地级以上城市：静态看，不均等不仅在区域间、也在区域内。东部好于中西部，但东部内内部分化明显：北上深等大城市“遥遥领先”，但还有半数东部城市在全国均值以下。动态看，疫情以后（2020-2022 年），288 城基本公共服务均衡程度有明显上升；进一步拆分到省级，疫情后绝大多数省份省内城市均衡程度也有所提升。 中央如何推进地区间的“均等化”？我们总结三方面：一是制定国家标准清单，确定地方履责的“最低”标准，且教育、社保等领域的国家标准正处于动态“扩围+提标”过程。二是对重点领域设定五年规划目标，部分中西部省份目标向全国目标靠拢，“十四五”期间增幅更大。三是中央几万亿的转移支付向西部显著倾斜，使地区间人均财政支出的差异，要小于人均财政收入差异。  一、基本公共服务涵盖哪些内容？ 1、服务供给有何分类？依据官方文件，服务供给大致分成三类：基本公共服务、普惠性非基本公共服务、生活服务，其中前两者属于公共服务范畴。 2、具体涵盖哪些领域？“贯穿一生”的 9 大领域：托育、教育、就业、医疗、养老、住房、文化、扶弱、优军服务。 3、基本公共服务有何重要特征？ “政府承担保障供给数量和质量的主要责任”，以“均等化”为重要目标。这也是基本公共服务区别于其他两类服务的重要特征。举例说明，基本公共服务（“均等化”）涵盖义务教育、基本医疗保险、困难家庭公租房保障、标准配建养老服务设施等；普惠性非基本公共服务（“提质扩容”）包括县域普通高中建设、社区养老、人口净流入大城市保障性租赁住房等；生活服务（“高品质多样化升级”）包括旅游、家政等。  二、当前的“不均等”，在地区间有何表现？ 基本方法和样本选取：我们将观察样本细化到 288 个地级以上城市，时间区间覆盖 2015-2022 年。基本步骤如下：①依据《“十四五”公共服务规划》等，构建基本公共服务的综合评价指标体系，涵盖教育、医疗、社保、文化四个一级指标、11 个细分指标；②使用计量方法对 11 个指标赋权，合成每个城市基本公共服务的综合得分；③对各城市综合得分计算变异系数，衡量均衡程度。 （一）看现状：东部好于中西部，但东部内城市分化明显 城市间基本公共服务综合得分差异比较明显，且这种差异不仅体现在区域间，区域内也有明显分化。首先，仍有相当一部分城市综合得分低于 288 城市均 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com 执业编号：S0360518090001 证券分析师：陆银波 电话：010-66500831 邮箱：luyinbo@hcyjs.com 执业编号：S0360519100003 证券分析师：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 执业编号：S0360524070006 相关研究报告 《【华创宏观】谁推动了欧股牛&日股熊？——2011&1993 去杠杆时期的历史比较》 2024-12-11 《【华创宏观】坐在居民存款的“火山口”》 2024-12-08 《【华创宏观】ERP 还能用吗？》 2024-12-04 《【华创宏观】解开三螺旋——宏观 2025 年度策略报告》 2024-11-19 《【华创宏观】超半数主要经济体开始降息——全球货币转向跟踪第 4 期》 2024-11-13 华创证券研究所 宏观专题 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 2 值。2015 年数量占比为 44%（128 个），2022 年降至 40%（115 个）。其次，东部城市的平均综合得分要高于中西部，但东部内城市分化最为明显。从变异系数看，东部 87 城市>288 城市整体>西部 87 城市>中部 80 城市>东北 34城市。进一步观察“尖子生”序列，2022 年综合得分排名前 30 的城市，2/3来自东部地区，近半数城市为超大特大城市，如北京、深圳、上海就位居前三。但 80 多个东部城市中，仍有一半的城市还达不到 288 个城市的平均水平。 （二）看趋势：2019 年为转折点，均衡程度由降转升 2019 年以来，尤其是疫情后三年（2020-2022 年），288 个城市间基本公共服务均衡程度明显提升；疫情前 4 年，均衡程度则为下降趋势，即变异系数是先升后降趋势。进一步观察到省级，疫情后绝大多数省份省内均衡程度也有所提升。  三、中央如何推进区域之间更“均等化”？ （一）以国家标准确定底线，推动部分领域大致均等 我国制定《国家基本公共服务标准》，确定地方政府履责的“底线范围”。我国先后于 2021 年、2023 年制定过两版国家标准清单，《国家标准 2023》将 9大领域细分成 22 个细分领域、81 个具体事项，并明确支出标准。如教育的普通高中国家助学金中，明确“平均资助标准为每生每年 2000 元”。 国家标准体系处于动态“扩围+提标”中。过去在全国层面推进的，如义务教育免除学杂费，提高居民医疗保险缴费标准、居民基本养老保险基础养老金等。明年确定会推进的，目前已知的是普高和中等职业学校的学生资助。政策提出后续会推进的，涉及生育保险的“提标+扩围”，以及“逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”等等。 国家标准体系的建立，有利于推动地方在部分领域实现大致均等。一方面，国家标准为地方履责标准提供了“基准”，“超标”行为会受到约束。首先，《国家标准 2023》的 81 个事项中，3/4 的事项已明确具体的标准，地方按此执行。其次，地方若有“超标”情况，还需履行审批和报备程序。另一方面，清单中近半数为央地共同支出责任，且中央财政会向欠发达地区倾斜。如在义务教育、普高助学金等教育领域，中央分五档补助，对 12 个西部省份补助