【策略专题】三中全会系列3-账本：地方政府视角下的三中财税改革

证 券 研 究 报 告 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 未经许可，禁止转载 策略专题 2024 年 07 月 17 日 【策略专题】 账本：地方政府视角下的三中财税改革 ——三中全会系列 3 ❖ 财税改革与地方政府角色 复旦大学兰小欢教授《置身事内：中国政府与经济发展》提到，成功的财税改革背后是成功的协商和妥协，而非简单的命令与执行，所以理解财税利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。历届三中全会通常会站在长周期视角下，对财税体制改革做出顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。复盘发现，地方政府在财税改革后及时灵活调整，资源重新调配后产生新的收入来源。 ❖ 四大账本：审视财税改革最有效工具 地方财政四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。账本是审视财权最直接的工具，财税改革最有效的观察样本。2015 年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”并实行全口径预算管理。我国政府预算管理体系包括一般公共预算（税收为主）、政府性基金预算（土地出让金为主）、国有资本经营预算（国企利润为主）、社会保险基金预算（专款专用），俗称“四本账”。 四本账钩稽关系：政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可单向调入补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。 ❖ 1994 年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资 1993 年十四届三中的分税制改革结束了财政包干，地方政府为获取增值税、企业所得税等税收留成，大力发展招商引资。80 年代财政包干对地方政府简单讲就是交完中央，剩下都是自己的，极大调动了地方积极性。分税制后中央政府可与地方政府共享增值税，2002 年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。 分税制做大工业制造。分税制改革后地方政府直面小账本收紧：行政收费等预算外收入大幅缩减，倒逼重回大账本，做大以税收为主的预算内收入。而最大税源增值税属于流转税，按照发票征收，无论企业盈利与否，只要有进项和销项，就可征收，高产值的工业制造业最符合这一特征。此后开启了招商引资下的地方政府深度参与工业化进程。 招商引资结果：高增长、重生产轻消费。 ❖ 2008 年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼 土地财政的机制雏形源于 1998 年十五届三中全会后的住房货币化及《中华人民共和国土地管理法》，2008 年之后在财政和信贷政策的共同刺激下，土地转让收入再上一个台阶，此外，2014 年《深化财税体制改革总体方案》明确要求规范地方政府债务及税收优惠政策管理，招商引资活动持续规范化。再叠加GDP 增速持续降档下税收增长趋缓，土地财政仍保持高速增长，地方政府对土地依赖度持续加强。 98 年住房商品化与土地法修订，奠定土地财政两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。 土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产。 ❖ 新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张 ①消费税：或从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。 ②直接税改革：个人所得税和财产税。 ③做大第三本账：盘活国有资源资产或成为地方政府在税收以外寻找的替代财源。 ④支出端：可能倾向于增加中央财政支出责任。中央财政支出或将覆盖更多跨区域建设，以及民生建设支出，如科技、教育、医疗养老等。 ❖ 风险提示：宏观经济复苏不及预期；历史资料收集不全面；历史经验不代表未来。 证券分析师：姚佩 邮箱：yaopei@hcyjs.com 执业编号：S0360522120004 证券分析师：丁炎晨 邮箱：dingyanchen@hcyjs.com 执业编号：S0360523070005 相关研究报告 《【华创策略】统一大市场：要素流动与价格发现——三中全会系列 2》 2024-07-08 《【华创策略】三中全会学习跟踪框架——三中全会系列 1》 2024-06-17 《【华创策略】从 CapEx 看产能约束——供给侧框架系列 1》 2024-06-06 《【华创策略】成长型制造业的出清特征——产能出清系列 2》 2024-05-23 《【华创策略】四类基金画像：短跑、长跑、头部、调仓——24Q1 基金季报专题研究》 2024-04-23 华创证券研究所 策略专题 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 2 目 录 一、 财税改革与地方政府角色 ............................................................................................... 4 二、 四大账本：审视财税改革最有效工具 ........................................................................... 5 三、 1994 年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资 .......................... 6 （一） 1994 年分税制调整中央财税话语权 .................................................................. 6 （二） 地方政府行为：招商引资做大税收账本 ........................................................... 6 （三） 招商引资结果：高增长、重生产轻消费 ........................................................... 8 四、 2008 年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼 ...................................................... 9 （一） 财政和信贷刺激&税收增速下滑，从第一账本转向第二账本 ........................ 9 （二） 地方政府行为：土地财政三支柱 ..................................................................... 11 （三） 土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产 ..................................... 12 五、 新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张 ..................... 13 策略专题 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 3 图表目录 图表 1 财政四本账之间的钩稽关系 ......................