财税改革专题(二)：怎么看“央地”财权和事权的长期分配？

敬请阅读末页的重要说明 证券研究报告|宏观分析报告 2024 年 7 月 16 日 ——财税改革专题（二） ❑ 中央与地方财权分配的演变 ❑ 1979—1993 放权让利、财政包干。1）财政收入增长：自 1980 年起，全国财政收入从大约 1160 亿元增长至 1993 年的 4349 亿元，实现了 275%的显著增长。2）央地分成比例变化：尽管中央政府的税收分成比例从1970-1979 年间的不足 20%上升至接近 40%，但随后又逐年下降。3）财政增速差异：包干制导致地方政府的财政收入增速持续超过中央政府。4）预算策略：在包干制下，地方政府存在少报预算内收入和增加预算外收入的倾向，这进一步加剧了中央在财政分成上的劣势。 ❑ 1994-2002 分税制改革。1）央地分成比例出现显著调整。2）央地财政收入比例稳定，中央财政收入的比重一直保持在 45%以上。3）分税制改革重新定义了央地财政分成比例，也对转移支付模式进行根本性改变。 ❑ 2002-2015：所得税改革、出口退税分担改革。1）国内生产总值的强劲增长带动了财政收入的同步上升。这一时期，国家财政收入的增长为财政收入结构的优化提供了有利条件，逐步增强了地方政府的财政自主权。2）自 2001年以来，出口贸易经历了迅猛扩张，随之而来的是出口退税规模的急剧增加。这一变化使出口退税机制面临的问题变得尤为突出。3）2010 年，原本在预算外管理的收入项目被正式纳入政府性基金的核算体系。在纳入预算管理的政府性基金中，地方政府的收支比例普遍超过 80%。 ❑ 2015-至今：深化财税体制改革。1）"营改增"政策实施后，税收分成比例基本遵循了国务院规定的新标准。这一改革一定程度上优化了税制结构，促进了服务业和消费的增长。2）2015 年前后是中国地方财政收入特征的显著转折点。自此以后，地方政府在税收收入方面面临的主要变化是收支缺口的持续扩大，与此同时，中央政府对地方政府的财政支持力度亦逐步增强。 ❑ 中央与地方事权分配的演变 ❑ 1979—1993：放权让利、明确地方公共服务职责。1）为调动地方政府积极性，经济管理事权向地方下放。2）这一时期，教育、文化等主要属于地方事权范畴内的支出迅速增加。3）中央的调控能力被削弱，为此后1994 年的分税制改革埋下伏笔。 ❑ 1994-2002：分税制改革，财权上收、事权下沉。1）这一改革在宏观调控和全国性事务中强调了中央政府的主导地位，但同时在央地事权划分上，延续了包干制的安排。2）央地财权与事权开始产生错配，1994 年-2002 年期间，地方的一般公共收入占比显著降低，但支出占比未发生明显变化，1994 年至 2002 年间，地方一般公共收入占比为 48.0%，而支出占比高达 69.5%，且期间占比相对稳定。 ❑ 2003-2012：土地财政时期，地方主动加杠杆。在地方基础设施投入与民生支出的拉动下，地方财政的支出占比显著扩大，杠杆率高速攀升。2007-2012 年，地方财政支出中的基建与民生支出占比显著提升，尤其是基建支出占比由 2007 年的 22.0%上升为 2012 年的 28.7%，2008 年在“四万亿”财政政策刺激下，这一占比攀升 5.9 个百分点。 张静静 S1090522050003 zhangjingjing@cmschina.com.cn 罗丹 研究助理 luodan7@cmschina.com.cn 怎么看“央地”财权和事权的长期分配？ 敬请阅读末页的重要说明 2 宏观分析报告 ❑ 2013-至今：强调化解债务风险。2013 年 11 月，十八届三中全会提出要深化财税体制改革，涵盖了三大关键领域，其中特别强调了建立与事权和支出责任相适应的制度。2013 至 2019 年间，政府性基金支出规模显著扩大，地方基础设施投资规模依然保持在较高水平。进入 2020 年后，地方政府债务风险得到了中央政府的高度重视，政府性基金支出规模出现了一定程度的回落。然而，一般公共预算支出和社会保障基金支出的持续增长，仍然对地方财政构成压力。 ❑ 地方财政压力与应对策略 ❑ 地方财政压力增加的原因：总结起来可以分为央地财权事权匹配程度部分失衡、基础设施过度超前建设、体制机构设置不合理与人员供养负担过重、土地财政体制转型无法一蹴而就、公共卫生与自然灾害增加财政支出负担等五个方面。 ❑ 地方财政应对选择：面对较大的财政收支压力，地方政府采取了多种应对措施，其中包括发展土地财政、拓展非税收入以及增加政府债务。 ❑ 风险提示：数据测算可能存在误差。 敬请阅读末页的重要说明 3 宏观分析报告 正文目录 一、中央与地方财权分配的演变 ....................................................................... 5 （一）1979-1993：放权让利、财政包干 ......................................................... 5 （二）1994-2002：分税制改革 ........................................................................ 5 （三）2002-2015：所得税改革、出口退税分担改革 ........................................ 6 （四）2015—至今：深化财税体制改革 ........................................................... 9 二、 中央与地方的事权分配演变 ................................................................... 10 （一）1979-1993：放权让利，明确地方公共服务职责 .................................. 10 （二）1994-2002：分税制改革，财权上收、事权下沉 .................................. 13 （三）2003-2012：土地财政时期，地方主动加杠杆 ...................................... 14 （四）2013-至今：财税体制深化改革，强调化解债务风险 ............................ 15 三、 地方财政压力与应对策略 ....................................................................... 17 （一）地方财政压力的来源与表现 ................................................................. 17 （二）地方政府的应对措施 ........................................................