保障房与“新房改”：住房保障模式的变迁

宏 观 研 究 2023.12.06 1 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 宏 观 研 究 保障房与“新房改”：住房保障模式的变迁 分析师 芦 哲 登记编号：S1220523120001 相 关 研 究 今年 8 月 25 日，国常会审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。有观点认为这将是一轮“新房改”的开始，我们通过复盘历史和与其他地区保障房比较发现，本轮保障房建设最重要的意义在于开拓了配售型保障房的新路子。 历史变迁：我国保障房可分为“配售”、“配租”、“改造”等三种类型，近三十年来，三类保障房呈现轮动特征。自“94 房改”以来，我国保障房已经走过近 30 年的发展历程，衍生出经济适用房、共有产权房、廉租房、公租房、保障性租赁住房等多种形式。各种形式的保障房可大致归为“配售”、“配租”、“改造”等三种类别，不同时期保障房供应的主导类型也不相同： （1）1994-2005 年，配售型保障房占主导，最高时住宅投资的 17%都是经济适用房，但 2003 年后开始降温。 （2） 2006-2014 年，配租型保障房占主导，廉租房和公租房先后成为保障房供应体系的重心，二者从 2014 年开始并轨，统称为公租房。 （3）2014 年开始，“改造”代替“配租”成为保障房体系的主体。房地产供求关系从短缺走向充足，公租房投资减少，更注重居住质量，改造类保障房应时而生，棚改、旧改、城中村改造先后加速发展，直到 2021 年启动保障性租赁住房，面向大中城市的配租型保障房再提速。 （4）2023 年，自 2003 年经济适用房降温后，时隔二十年再次启动配售型保障房。 他山之石：我们选择了三组具有代表性的国家和地区，研究其保障房建设对我国的启示。一是配售型保障房，以新加坡组屋制度为代表，新加坡 74%人口居住在配售公屋中。二是配租型保障房，典型是中国香港的公屋与荷兰的社会租房，公共租房在两地区的住房占比中均在三分之一左右，而居民自有住房的比例均不高，在 50%-60%之间。三是英国和日本，这两国的住房体系均以商品房为主，保障房比重更低，与我国较为接近。但英国日本都是通过政府主导建设保障房，快速解决住房短缺问题，此后转向私有化。 对新一轮保障房建设的展望。 住房保障的目标：两类群体、三个保障。从历史变迁来看，我国的住房保障对象是两类群体，包括“无房家庭”和“有房但居住条件差的家庭”。针对这两类群体有三种保障目标，对于“有房但居住条件差的家庭”，保障“住更好”，代表方式是棚改、旧改、城改；针对“无房家庭”，则有“配租”和“配售”两种保障，配租保障有房住，如公租房和保障性租赁住房；配售保障有房产，如经适房等。从他山之石来看，利用配租房保障有房住是大多数国家和地区的做法；强调配售保障有房产，则主要是新加坡。 本轮保障房改革最重要的是拓展了配售型保障性住房的新路子。从实际运行来看，我国住房供应中商品房占据主导，狭义保障房占比 7.2%，广义保障房占比超 20%。自从 2003 年经济适用房减速以来，新建保障房中配售类住房缺位较多，配租和改造类住房在过去 20 年里逐步成为我国保障房供应方 正 证 券 研 究 所 证 券 研 究 报 告 宏观研究 2 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 体系的主体。当前配售类保障房在时隔 20 年后再提速，保障房供应体系将发生变化，未来增量保障房或将以配售型保障房和保障性租赁住房两类形式为主。对于中低收入家庭而言，购房不再只有商品房的选项。 供求关系变化后，保障房怎么建？ （1）这一轮配售型保障性住房建设，最大的背景是房地产供求关系的变化，这会深刻影响保障房建设的方式。一般在住房供不应求阶段由政府主导建设保障房，快速解决住房短缺问题后，政府逐步收缩，保障房覆盖面减退。二战后主要国家和地区都经历了一轮政府主导的大规模保障房建设，80 年代后政府的力量逐步收缩。从我国历史来看，2015 年前后，我国总量层面住房供求关系告别短缺后，更关注改善居住质量，2013-2015 年棚改大幅提速，改造类取代配租类保障房，在此后十年成为保障房供应体系的重点。 （2）供求关系变化后，新一轮保障房建设将有两方面变化。一方面，与结构性短缺的特点相适应，保障对象将聚焦于人口流入大城市的工薪阶层，而廉租房、经适房等保障对象大多是户籍家庭。另一方面，总量层面供求关系的变化意味着大规模住房建设阶段已经结束，商品房新开工减少，保障房更不必大规模新建，筹建保障房将更多采取盘活存量资源的方式，包括利用闲置低效土地、利用库存商品房以及与城中村改造相结合等。 资金来源方面，最重要的仍然是财政和 PSL 两方面资金。随着棚改和旧改逐步退潮，一般公共预算中保障性安居工程的一部分资金可以腾挪出来，用于保障房等“三大工程”；专项债也已经新设保障房科目。PSL 等低成本的长期资金与保障房也可匹配。 风险提示：（1）保障房推进进度不及预期；（2）缺少 PSL 等增量资金；（3）房地产市场进一步下行。 宏观研究 3 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 正文目录 1 历史变迁：住房保障的三种模式 .................................................................... 5 1.1 1994-2005：“房改”提出三层次住房体系，配售成保障房主体 ................................... 6 1.2 2006-2014，配售让位于配租，“有房产”变为“有房住” ....................................... 9 1.3 2014 年开始，改造代替配租，直到 2021 年启动保租房 ......................................... 11 2 他山之石：住房保障的三条路径 ................................................................... 15 2.1 配售型保障房：新加坡组屋 ................................................................ 15 2.2 配租型保障房：香港公屋与荷兰的社会住房 .................................................. 16 2.2.1 中国香港：“租售并举”的公屋体系 ................................................... 16 2.2.2 荷兰：社会住房机构提供“社会性租房” .............................................. 18 2.3 商品房体系中的保障房：英国和日本为例 .................................................... 19 2.3.