我国逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系

www.lhratings.com 研究报告 1 我国逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系 近年来，在我国地方政府债务管控的背景下，保障房建设和运营逐步增加对于市场化方式的探索，同时棚户区等保障房建设改造空间有所消化，以政府引导、市场驱动的保障性住房体系将进一步完善。我国 31 省数据显示，一般公共预算收入越大、人口密度越高、城镇化水平越低的省份，其保障性安居工程财政支出越大。保障房建设对于降低贫富差距、城镇化发展以及促进区域消费和投资具有一定的积极作用。此外，保障房建设和运营对于城投的影响包括倒逼城投市场化转型、多元化融资等，同时需关注土地供应和资金落实、环境/质量/施工问题、退出方式不清晰以及保障房需求变化对于涉及保障房业务的城投信用风险的影响。 联合资信 公用评级三部 |刘 艳|焦 阳 www.lhratings.com 研究报告 2 一、我国保障房发展总体情况 地方政府财政投入是保障房建设资金的重要来源。2009－2021 年，我国保障性安居工程的财政支出呈现出快速上升-趋于平稳-小幅下降的整体趋势，主要投向棚户区改造、公共租赁住房和廉租住房等项目建设。 我国保障房建设具有明显的政策推动特点，政府财政投入是保障房建设资金投入的重要来源之一。2009 年以来，我国保障性安居工程的财政支出呈现出快速上升-趋于平稳-小幅下降的整体趋势。我国保障性安居工程的财政支出增速逐步放缓到增速转负，一方面是由于在我国地方政府债务管控的背景下，逐步增加对于市场化建设运营方式的探索；另一方面，也与棚户区等保障房建设改造空间下降等因素有关。 注：“其他保障性安居工程支出”包括改变公房土地性质补缴土地出让金，经济适用房、公共租赁住房审核工作经费，其他保障性住房的基础设施建设等 资料来源：中华人民共和国财政部 图 1.1 保障性安居工程的财政支出情况（单位：亿元） 从 2009－2021 年的保障性安居工程财政支出结构来看，用于棚户区改造的财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比最大，为 31.81%；其次为公共租赁住房和廉租住房1，其财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比分别为 14.90%和9.09%。 1 我国廉租住房和公共租赁住房于 2014 年并轨。 05001000150020002500300035004000450050002009201020112012201320142015201620172018201920202021廉租住房公共租赁住房沉陷区治理棚户区改造少数民族地区游牧民定居工程农村危房改造保障性住房租金补贴其他保障性安居工程支出 www.lhratings.com 研究报告 3 从中央和地方财政支出占比来看，地方财政支出中用于保障性安居工程的占比一直维持在 96%以上，是保障性安居工程建设的主要资金来源。 注：“其他保障性安居工程支出”无法匹配至具体保障房类型 资料来源：中华人民共和国财政部 图 1.2 我国保障性安居工程的财政支出投向 图 1.3 我国保障性安居工程的财政支出结构 二、我国各类型保障性住房发展历程 （一）经济适用房 我国经济适用房发展经历了“政策驱动下的较快发展-公共属性弱化后的明显放缓-政策规范下的再次提速-逐步退出历史舞台”四个阶段。 1994 年 7 月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，强调要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，首次明确了经济适用房的社会保障性质。 1998 年 7 月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。1998－2002 年，经济适用房实现较快发展，其投资额占住宅投资额的比重均在 10%以上。 2003 年 8 月，建设部发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“18号文”），把经济适用房表述为“具有保障性质的政策性商品住房”，经济适用房被定位为具有政策性的“商品住房”；同时，18 号文提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。受经济适用房的社会保障属性削弱以及廉租住房制度提出等因素的影响，2003－2006 年，经济适用房投资额占住宅投资额的比重降至 10%以下，其新开工面积增速也明显放缓。 廉租住房9.09%公共租赁住房14.90%沉陷区治理0.34%棚户区改造31.81%少数民族地区游牧民定居工程0.57%农村危房改造11.19%保障性住房租金补贴1.23%其他保障性安居工程支出30.86%95%96%97%98%99%100%2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021中央公共财政支出：住房保障支出：保障性安居工程支出地方公共财政支出：住房保障支出：保障性安居工程支出 www.lhratings.com 研究报告 4 2007 年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，从规范供应对象、合理确定标准、严格上市交易管理、加强单位集资合作建房管理等方面改进和规范经济适用住房管理。2007－2009 年，经济适用房建设规模和新开工面积有所增加。 此后，我国保障房供应形式向共有产权住房和配租型保障房转变，经济适用房逐步退出历史舞台。 数据来源：CREIS 中指指数 图 2.1 经济适用房投资情况 图 2.2 经济适用房新开工和竣工情况 （二）廉租住房 2003－2013 年，我国廉租住房发展较快，主要针对城镇最低收入家庭；2014 年，廉租住房与公共租赁住房并轨。 2003 年 8 月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能。2007 年住建部颁布《廉租住房保障办法》，明确规定由政府统一规划建设管理廉租房。住房城乡建设部公布的数据显示，截至 2009 年 11 月底，全国新开工和通过各种方式筹集廉租住房 185 万套。其中，全国廉租住房新开工 158.4 万套，通过购买、改建等方式筹集 26.6 万套。租赁住房补贴户数达到 292 万户，其中新增租赁补贴 80 万户。从财政部发布的保障性安居工程财政支出数据来看，2009 年至 2013 年，廉租住房的财政支出均在 380 亿元以上，占保障性安居工程财政支出的比重虽然逐年下降，但占比也持续在 10%以上。 0%5%10%15%20%020040060080010001200经济适用房投资额（亿元）经济适用房投资额占住宅投资额的比重010000020000030000040000050000060000070000001000200030004000500060007000新开工面积（万平方米）竣工套数（套） www.lhratings.com 研究报告 5 2013 年底，我国出台《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求自2014 年起正式将廉租房和公共租赁住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。2014年以前年度已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续