稳增长背景下地方债发行量创新高，未来专项债有望持续发力——2022年地方政府债券市场回顾与展望

www.lhratings.com 研究报告 1 稳增长背景下地方债发行量创新高，未来专项债有望持续发力 ——2022 年地方政府债券市场回顾与展望 2022 年，我国地方政府债券发行量创新高，表现出发行进度显著前置、发行期限更趋长期化、各省市发行规模明显分化、发行利率整体波动下降、期限利差同比有所收敛、中长期品种的区域利差有所扩大等特征。2023 年，预计地方政府债券发行规模仍将保持增长，专项债发行量维持高位；专项债资金监管将持续加强，调整专项债资金用途情况或有所增多、资金使用效率有望提高；地方政府隐性债务严监管政策仍将持续；地方政府债券发行定价将更好地体现地方债的风险收益水平。 联合资信 公用评级 |夏妍妍|杨晓薇|路 君 www.lhratings.com 研究报告 2 一、2022 年地方政府债券相关政策梳理 2022 年以来，新冠肺炎疫情持续在全球大流行，面对复杂严峻的国内外环境，我国科学统筹国内和国际两个大局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，加大宏观调控力度，应对超预期因素冲击，国民经济总体保持恢复态势。在稳增长的背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022 年 1－11 月，我国地方政府债券发行总额创同期历史新高。整体看，2022 年以来，我国地方政府债券相关政策主要体现在推动地方债“早发快用”、积极盘活地方政府专项债限额，合理扩大专项债使用范围、将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围，实施通报及预警机制、强化专项债资金监督管理，遏制新增地方政府隐性债务、多途径化解债务风险等方面。在相关稳投资政策持续发力背景下，2022 年 1－11 月，我国固定资产投资（不含农户）同比增长 5.3%，其中基础设施投资同比增长 8.9%，比 1—10 月份加快 0.2 个百分点，自 5 月份以来已连续 7 个月加快。 一是政策推动地方债“早发快用”，积极盘活地方政府专项债结余限额。2021 年12 月，财政部向各地提前下达 2022 年新增地方政府债务限额 1.79 万亿元，其中一般债务限额 0.33 万亿元，专项债务限额 1.46 万亿元；2022 年《政府工作报告》确定今年地方政府新增债务限额为 4.37 万亿元，其中新增一般债务限额 0.72 万亿元，新增专项债务限额 3.65 万亿元，为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。2022 年3 月，国务院常务会议（以下简称“国常会”）部署用好政府债券扩大有效投资，要求2021 年提前下达的额度 5 月底前发行完毕，2022 年下达的额度 9 月底前发行完毕。在二季度经济下行压力明显增大的背景下，2022 年 5 月，国务院要求加快今年已下达的 3.45 万亿元专项债券发行使用进度，在 6 月底前基本发行完毕，力争在 8 月底前基本使用完毕。在政策的引导下，2022 年，我国地方债发行进度明显前置，二季度发行最为密集，其中 5 月份、6 月份分别发行 1.21 万亿和 1.93 万亿，6 月份发行规模创下地方债单月发行高峰，上半年已基本完成本年度新增债券发行任务。但疫情扩散进一步加重了下半年经济下行及财政收支压力，8 月份以来，国常会提出接续政策措施，决定依法盘活地方 2019 年以来结存的 5000 多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，要求各地在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。2022 年 9 月 27 日，辽宁省招标发行67 亿元专项债，成为首个利用结存限额发行专项债的省份。 二是合理扩大专项债使用范围，将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。2022 年 4 月 12 日，国务院政策例行吹风会介绍 2022 年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括加大惠民生、解民忧等领域投资（如城市管网建设、水利领域等）， www.lhratings.com 研究报告 3 支持增后劲、上水平项目建设（主要围绕新基建），推动补短板、增强弱项项目建设（围绕乡村振兴，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点）。2022 年 5 月，国务院发布《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，提出在前期确定的包括交通基础设施、能源、保障性安居工程在内的九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。2022 年 10 月，监管部门明确专项债在原有 9 大领域投向基础上新增新能源和新基建投向；可用作项目资本金的领域在原有 10 个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3 项。专项债使用范围的拓宽及可作资本金领域的增加有利于专项债项目储备的增加以及专项债资金更有效拉动投资。 三是实施通报及预警机制，强化专项债资金监督管理。2022 年 1 月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，并对进度最慢的 3个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。在此基础上，部分省份建立了专项债闲置资金超期收回机制，如山西省对专项债券资金下达项目单位 12 个月后仍未支出及其他闲置或违规使用的专项债券资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。2022 年 8 月公布的《2022 年上半年中国财政政策执行情况报告》强调要常态化开展专项债券资金使用管理专项核查，严格执行专项债券负面清单管理，确保资金依法合规使用。2022 年以来，多地调整了专项债资金用途，三季度深圳、浙江、河南、甘肃、安徽、四川、宁波、贵州、湖北、山东、青岛、厦门等地财政部门对部分 2022 年新增专项债券进行了资金用途调整。 四是遏制新增地方政府隐性债务，要求通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险。2022 年 3 月，第十三届全国人民代表大会第五次会议提出要持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置一些地方的高风险金融机构，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，稳妥有序缓释债券市场风险。同时，财政部提出要强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型。2022 年 5 月，财政部通报了安徽省安庆市、贵州省兴义市、江西省贵溪市等 8 个由于化债不实、新增隐性债务的问责典型案例；7 月，财政部通报披露了八起融资平台公司违法违规融资新增隐性债务的典型案例，涉及陕西、黑龙江、贵州、江苏、安徽、山东、江西、重庆八地，在稳增长背景下再次强调不得新增隐性债务的“红线”意识。2022 年 6 月，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求落实省级政府责任，按属地原则和管 www.lhratings.com 研究报告 4 理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，同时完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。2022 年 8 月公布的《2022 年上半年中国财政政策执行情况报告》强调要强