专题研究-云南省PPP项目及城投企业参与概况

2022 年 12 月 中诚信国际 地方政府与城投行业研究 专题研究 www.ccxi.com.cn 云南省 PPP 项目及城投企业参与概况 摘要  在经历 2016~2017 年高速增长后，全国入库 PPP 项目投资规模 2018~2019 年出现下降，2020 年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓，可行性缺口补助是当前主流回报机制。  城投企业主要以政府出资方代表参与 PPP 项目，少数作为社会资本方角色参与PPP 项目的城投企业面临建设进度不及预期、投资规模增加、资金来源不足等投资压力，以及使用者付费不足、政府付费和可行性缺口补助支付不及时等经营风险。  云南省 PPP 项目投资金额位于各省（直辖市、自治区）前列，但 2021 年 4 月以来，云南省持续无 PPP 新项目入库，且出现较明显的退库情况，入库项目数量和投资规模出现较大幅度下降。云南省 PPP 项目行业集中度和类型集中度均很高，以交通运输和市政工程行业的可行性缺口补助类型为主，其中高速公路和地方基础设施项目投资规模占比较大，省本级和部分市州政府作为发起人的高速公路 PPP 项目将面临较大的补助支出压力。  云南部分省属国有企业作为社会资本方和建筑施工方，参与的 PPP 项目投资建设规模很大，面临来自经济下行压力和地方财政收支矛盾加大、区域融资环境变化、自身持续的投融资和债务压力、项目未来经营收益及可行性缺口补助到位的不确定等挑战。  本文选用地方“PPP 投资金额”、“PPP 投资金额+政府债务余额”与“一般公共预算收入”及“综合财力” 等指标，估算地方 PPP 项目支出以及考虑现有政府债务后 PPP 项目支出对财政收入形成的压力。整体来看，云南省 PPP 项目投资金额大，考虑到地方财政实力较弱，政府债务负担较重，省本级及部分市州面临较大的 PPP 财政支出压力。 目录 全国 PPP 项目发展概况 2 城投企业参与 PPP 项目的模式和风险点 5 云南省 PPP 项目概况及城投企业参与情况 5 总结 12 联络人 作者 政府公共评级部 骆传伟 027-87339288-625 chwluo@ccxi.com.cn 中诚信国际地方政府与城投行业研究 2 “国发〔2014〕43 号”文件出台后，地方政府融资机制逐步规范，为缓解地方债务压力，43 号文明确提出推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，PPP 模式在全国掀起热潮，纳入全国 PPP 综合信息平台项目管理库（以下简称“项目库”）的项目数量呈快速增长趋势。但受地方政府债务管控和财政收支波动等影响，各部委先后出台了一系列政策加强管控 PPP 项目，近年来入库项目数量及投资规模增速明显放缓，PPP 项目逐渐进入规范发展阶段。 由于政策限制，同时为充分利用社会资本方的专业能力和资金优势，城投企业多以政府出资代表的角色参与 PPP 项目，主要替政府履行出资人责任并获得相应的回报。少数作为社会资本方参与 PPP 项目的城投企业，在部分项目回报周期长、回报风险大的区域，将面临项目建设进度不及预期、投资规模增加、资金来源不足等带来的投融资压力，以及使用者付费不足、政府付费和可行性缺口补助支付不及时等风险。 云南省 PPP 项目投资金额位于各省（直辖市、自治区）前列，但受监管政策影响，2021 年 4 月以来持续无 PPP 新项目入库1，且出现较明显的退库情况，入库项目数量和投资金额出现较大幅度下降。云南省 PPP 项目行业集中度和类型集中度均很高，以交通运输和市政工程行业的可行性缺口补助类型为主，其中高速公路和地方基础设施项目投资金额占比较大，省本级和部分市州作为发起人的高速公路项目投资金额很大，省本级和相关市州政府面临较大的可行性缺口补助支出压力。部分省属国有企业作为社会资本方和建筑施工方，参与的 PPP 项目投资建设规模很大，面临来自经济下行压力和地方财政收支矛盾加大、区域融资环境变化、持续的投融资和偿债压力、可行性缺口补助到位的不确定等挑战。 一、全国 PPP 项目发展概况 根据财政部项目库信息，2016~2017 年纳入项目库的 PPP 项目数量和投资金额呈快速增长趋势。为了防控地方债务风险，确保财政可持续性，财政部将 PPP 支出责任纳入监控体系，严控财政承受能力 10%的红线，即每一年度地方 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%，对占比 7%~10%的地区进行风险提示，对超过 10%的地区暂停新 PPP 项目入库，使得2018~2019 年入库项目数量和投资金额出现下降，2020 年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓。截至2022 年 8 月末，全国 31 个省（直辖市、自治区）、中央及新疆生产建设兵团纳入项目库的 PPP 项目（含储备项目）共有 13,986 个，投资金额总计 205,513.21 亿元，2022 年 8 月末的全部入库项目落地率为81.48%。 1 经查询财政部政府与社会资本合作中心相关信息。 中诚信国际地方政府与城投行业研究 3 图 1 2016 年~2022 年 8 月入库 PPP 项目情况（含储备项目） 资料来源：wind，中诚信国际整理 分区域看，贵州、四川、河南、浙江和山东的投资金额位列前五，分别为 18,967.00 亿元、15,093.09亿元、14,192.24 亿元、12,761.36 亿元和 12,009.54 亿元，超过万亿的还有云南 11,832.01 亿元和湖北10,604.16 亿元。项目数量位列前三且过千的为贵州、河南和山东，分别达到 1,300 个、1,219 个和 1,079个，明显多于其他区域。 图 2 2022 年 8 月末各省（直辖市、自治区）PPP 项目情况（含储备项目） 资料来源：wind，中诚信国际整理 从行业分布来看，2022 年 8 月末位列前五的交通运输、市政工程、片区开发、生态建设和环境保护及旅游，投资金额分别为 70,450.26 亿元，55,495.23 亿元，24,278.17 亿元，13,189.28 亿元和 6,492.30亿元，占比分别为 34.28%，27.00%、11.81%、6.42%和 3.16%，合计达到 82.67%。 PPP 项目按回报机制可分为政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种类型，财政资金参与程度依次减弱。实际操作中，财政资金参与程度最高的政府付费类型 PPP 项目投资金额较小，占比也呈下