财政政策专题研究系列之三：我国财政政策调控，阶段划分、演变规律与后续展望

敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2021 年 5 月 1 日 总量研究 我国财政政策调控：阶段划分、演变规律与后续展望 ——财政政策专题研究系列之三 观察我国财政调控需要关注的两个方面 财政制度可以纳入“基础性制度”范畴（因此党中央一直强调“财政是国家治理的基础与重要支柱”），观察财政调控需要关注财政体制的变化。 财政调控同时具有严肃性和灵活性，在使用大量正式工具的同时，也会使用一些“非正式工具”以适应宏观调控的需要。 结合四个观察维度，我们将改革开放以来的财政调控划分为四个不同阶段 四个观察维度：1）宏观经济运行、通胀环境、经济结构的变化；2）财政领域的重要改革事项；3）年度财政政策取向，主要关注政府杠杆率变化；4）财政工具的运用。 四个不同演变阶段：阶段一（1978-1994），总供给不足背景下的财政收入端体系的构建；阶段二（1995-2014Q3），高增长阶段背景下的几次需求管理实践；阶段三（2014Q4-2018Q2），经济增速下台阶背景下的逆周期调节与预算管理改革；阶段四（2018Q3 至今），大规模减税背景下兼顾宏观经济稳定与债务风险防范双重目标。 三条线索看我国财政调控的演变规律 从调控定位来看，我国财政调控大致经历财政收入汲取和分配体系的构建；财政收入高增长阶段推进支出管理与多元化承担公共责任；财政进入低增长阶段完善和规范预算管理以维持宏观经济稳定且防范系统性风险双重目标三个发展阶段。 从财政调控层级来看，大致经历了财政调控由中央主导到地方主导再重回中央主导、地方配合的演变。 从财政调控工具的运用来看，则经历了财政工具的使用从相对单一到多元灵活再到日趋规范的过程，在未来财政收入维持中低增长大背景下，调控可能将更多的依赖债务工具。 “十四五”时期的财政政策展望 收入端的调整空间可能不大，企业所得税收入难有太大下调空间，房地产税推出尚需一定时间；支出端，社保支出压力持续增加叠加付息支出压力，可能需要适度压缩资本性支出；债务端，债务工具将是财政政策实现财政目标的重要工具，在整体债务结构方面，将适当向中央层面倾斜，地方政府债务风险防范和化解将持续成为监管的重点。 风险提示 目前新冠疫苗接种范围在扩大，但近期疫情有所反复，后续全球经济复苏的不确定因素仍然存在； 国内经济仍处于恢复进程中，后续仍有不少不确定性，疫情带来的衍生风险不能忽视。 作者 分析师：张旭 执业证书编号：S0930516010001 010-58452066 zhang_xu@ebscn.com 分析师：危玮肖 执业证书编号：S0930519070001 010-58452070 weiwx@ebscn.com 分析师：李枢川 执业证书编号：S0930521040004 010-58452065 lishuchuan@ebscn.com 相关研报 二季度供给相对集中但 4 月无忧——利率债供给 2021Q1 回顾与 Q2 展望（2021-04-02） 详解财政收支活动的架构和季节性特点——财政政策专题研究系列之二（2021-02-08） 二季度供给相对集中但 4 月无忧——利率债供给 2021Q1 回顾与 Q2 展望（2021-04-02） 地方政府债务管理沿革、当前问题与后续展望——财政专题研究系列之一（2020-11-24） 要点 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 固定收益 目 录 导言 ....................................................................................................................................... 5 1、 作为宏观政策的重要组成，财政调控有何不同？ ............................................................... 5 1.1、 我国年度宏观政策同时包含短期和中长期内容，财政调控亦是如此 ..................................................... 5 1.2、 观察财政调控还需要关注财政体制调整和非正式财政工具使用两个方面问题 ....................................... 8 1.3、 本篇报告的分析思路 ............................................................................................................................ 10 2、 我国财政政策调控大致可以分为 4 个不同的演变阶段 ....................................................... 11 2.1、 阶段一（1978-1994）：总供给不足背景下的财政收入端体系的构建 .................................................... 11 2.2、 阶段二（1995-2014Q3）：高增长阶段背景下的几次需求管理实践 ....................................................... 17 2.3、 阶段三（2014Q4-2018Q2）：经济增速下台阶背景下的逆周期调节与预算管理改革 ............................ 30 2.4、 阶段四（2018Q3 至今）：大规模减税背景下兼顾宏观经济稳定与债务风险防范双重目标................... 38 3、 归纳与后续展望 .............................................................................................................. 45 3.1、 归纳：三条线索看我国财政调控的演变规律 ........................................................................................ 45 3.2、 展望：“十四五”时期的财政政策 ........................................................................................................ 47 4、 风险提示 ...........................................................................