新《矿产资源法》核心要点及对煤炭行业影响分析

证券研究报告 行业研究 [Table_ReportType] 点评报告 [Table_StockAndRank] 煤炭开采 投资评级 看好 上次评级 看好 左前明：能源行业首席分析师 执业编号：S1500518070001 联系电话：010-83326712 邮箱：zuoqianming@cindasc.com 高升：煤炭钢铁行业首席分析师 执业编号：S1500524100002 邮箱：gaosheng@cindasc.com 李睿：煤炭行业分析师 执业编号：S1500525040002 邮箱：lirui@cindasc.com 信达证券股份有限公司 CINDASECURITIESCO.,LTD 北京市西城区宣武门西大街甲 127 号 金隅大厦 B 座 邮编：100031 [Table_Title] 新《矿产资源法》核心要点及对煤炭行业影响分析 [Table_ReportDate] 2025 年 7 月 3 日 [Table_Summary] ➢ 事件：2024 年 11 月 8 日，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自 2025 年 7月 1 日起施行。这是矿产资源法自 1986 年颁布实施以来的第一次大修，一方面，新《矿产资源法》愈加体现了统筹发展和安全、开发与保护、市场主导资源配置、物权保护与平等、谁开采谁修复等创新理念；另一方面，其在矿业用地、开采战略性矿产资源征收土地、探采“直通车”、油气探采合一、矿业权收回补偿等诸多方面实现新突破。新《矿产资源法》的实施，标志着煤炭行业从“规模速度”向“质量效益”的历史性跨越，短期阵痛将倒逼行业加速出清落后产能，长期看有利于构建“安全、绿色、高效”的现代煤炭工业体系，对保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有重大意义。 点评： 一、新《矿产资源法》在制度设计上实现四大维度突破，从行政配置到市场化治理的系统性革新 ➢ 矿业权出让：建立 “竞争为主、协议例外” 的市场化配置机制。1996 年《矿产资源法》确立的探矿权采矿权申请审批制，已难以适应市场经济条件下矿业权配置需求。2017 年国土资源部（现自然资源部）决定委托山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆 6 个省开展试点，明确要求全面推行招标拍卖挂牌等竞争性出让方式，加速矿业权市场化配置进程。试点取得了明显的成效，矿业权的市场化配置成为矿政管理的共识。新法确立矿业权竞争性出让的基础性地位，明确招标、拍卖、挂牌为主要出让方式，仅允许法律规定的特殊情形（如国家战略资源保护、公益性项目）采用协议出让，从制度层面消除行政干预导致的市场不公。例如，针对过去协议出让中存在的“地方保护主义”，新法要求出让矿业权的自然资源主管部门应当提前公告拟出让矿业权的基本情况、竞争规则、受让人的技术能力等条件及其权利义务等事项，不得以不合理的条件对市场主体实行差别待遇或者歧视待遇。这一变革打破了资源省份在原“申请审批制”下资源分配的行政壁垒，通过市场发现机制引导优质资本流向优质高价值矿种，推动矿产资源向技术实力强、环保水平高的市场主体集中。 ➢ 权益保障：构建物权独立、期限稳定、补偿明确的权利体系。1996 年《矿产资源法》确立了勘查、开采矿产资源的行政许可制度，要求市场主体需依法申请并经审批取得勘查许可证、采矿许可证，完成行政登记后方可从事矿业活动。这一制度设计体现了通过行政权力直接配置资源开发资格。2020 年《民法典》的出台标志着矿业权法律属性的根本性转变，明确“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护”，明确了矿业权的物权属性。然而，制度衔接的滞后性导致实践矛盾凸显，比如行政审 请阅读最后一页免责声明及信息披露 http://www.cindasc.com 2 批与物权处分交织、行政处罚与侵权责任混淆等问题频发，矿业权人合法权益受损的案例屡见不鲜，暴露出传统管理模式与物权法治要求的深层冲突。新法首次将矿业权纳入物权保护范畴，实行 “物权登记” 与 “勘查开采许可” 分离制度，即，矿业权证书作为不动产权凭证，非因公共利益不得随意收回，且收回时需按市场评估价给予全额补偿。针对探矿权期限过短导致的勘探投入不足问题，新法将探矿权首次期限延长至 5 年（旧法为 3 年），允许续期 3 次（每次 5 年），并创设 “探矿权保留期” 制度，因自然灾害或政策调整导致勘查中断的，可申请最长 2 年保留期。在用地保障方面，新法明确矿业用地可通过出让、租赁、临时使用等多元方式取得，工业广场用地使用期限与采矿权期限一致（最长 30 年），临时用地补偿标准细化至地表附着物、青苗损失等具体项目，有效降低企业长期投资风险。 ➢ 生态修复与管理优化：建立责任明晰、科技赋能的现代治理体系。1996年《矿产资源法》虽涉及矿区生态保护，但相关条款多为原则性表述，未明确责任主体、修复标准及监管措施，导致实际执行中缺乏可操作性，难以有效约束企业行为，环境治理效果不佳。新法新增 “矿区生态修复” 专章，构建矿区生态修复责任体系与实施机制：一是确立"自然恢复为主、人工修复为辅"的修复原则，要求遵循因地制宜、科学规划、系统治理、合理利用的方针；二是明确责任主体框架，规定采矿权人承担全生命周期修复义务（不因权属变更而灭失），历史遗留问题由属地政府兜底；三是建立全流程管理制度，实施修复方案前置审批（与开采方案同步编制、同步报批、同步实施）；四是创设专项费用保障机制，强制要求企业将生态修复成本纳入生产成本核算，实行专户存储、专款专用、专项审计，确保资金足额投入修复工程。 二、新《矿产资源法》对煤炭行业的影响：短中期产业调整阵痛与长期格局重塑的双重变奏 ➢ 短中期：煤炭行业面临“三重挤压效应”，或加速市场分化。一是资源获取门槛陡升。竞争性出让通常推高矿业权获取成本，资源获取壁垒抬高，中小企业获取矿产资源难度增大，面临资源接续难题，或将加快中小煤矿退出；据我们统计，目前我国小于 30 万吨、30-60 万吨/年（含两端）的正常生产煤矿产能分别为 0.23 亿吨/年和 3.41 亿吨/年。同时，“探采直通车”制度下，具备勘探开发技术优势的头部企业（如中煤能源、国家能源集团）或将有利于提前锁定晋陕蒙新等优质煤田。二是成本曲线整体上移。矿产资源开发涉及的生态修复保证金、智能化改造、安全设施升级等均提出更高要求，煤矿生产运营成本或确定性增加，进而传导至价格端，对煤价中枢底部形成支撑。三是市场格局加速重构。新法对矿产资源开发提出更高要求，更加着重强调资源保护，倡导资源的合理开发，遏制无序竞采，有望催化行业的整合重组，提高行业集中度，进而有助于稳定行业供给，减少煤炭市场波动。 ➢ 长期展望：市场化、绿色化、集约化驱动产业升级。一是市场化驱动资源优化配置，竞争性出让背景下或将催生"资源+资本+技术"新型商业模式，扩大矿业权交易市场规模，衍生出矿山资源开发领域的创新型金融产品。二是绿色转型加速，在生态修复强制要求下，煤炭企业加速推广 请阅读最后一页免责声明及信息披露 http://www.cindasc.com 3 “采前预防、采中控制、采后修复”技术体系，加强煤矸石发电、矿井水综合利用