人工智能法律政策图景研究报告（2025年）

1中国信息通信研究院政策与经济研究所2025年6月（2025 年）人工智能法律政策图景研究报告 2版权声明本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 3前言习近平总书记指出:“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，将对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响。”当前，人工智能技术持续突破，创新产品快速涌现，正在以前所未有的速度、广度和深度改变生产生活方式。同时，人工智能发展也带来了隐私泄露、算法偏见、数据安全等一系列风险。在此背景下，世界主要国家和地区相继出台人工智能法律政策，加快相关立法与战略布局。国际组织也将人工智能发展与安全纳入核心议题，与各国政府共同构成全球人工智能治理的重要推动力量。全球人工智能法治化进程不断提速。欧盟首部综合性人工智能立法引领全球，加快布局法案的实施与监督。美国进入特朗普 2.0时代，更加强调维护自身产业技术领导地位，呈现人工智能立法监管放缓特点。中国发挥政策法规保障人工智能健康发展作用，有序推进人工智能相关立法工作。韩国、日本、巴西等结合产业实际和发展优势，也纷纷加快战略部署和立法进程，致力于打造具有本国特色的人工智能规范路径。此外，联合国等国际组织与平台加大对人工智能议题的关注，双多边治理成果不断丰富。全球人工智能法律政策呈现新趋势。从总体格局上看，全球范围内初步形成以美欧为代表的两大主导模式，新加坡、马来西亚、泰国、沙特阿拉伯、阿联酋等新兴经济体加入治理行列，持续提升自身影响力。从政策实践来看，当前全球人工智能治理进入软硬法 4接轨并行、综合立法和领域立法齐头并进的治理新阶段，促创新促发展成为全球政策法规的竞争重点，生成式人工智能、前沿大模型和先进算力的关注度与日俱增。展望未来，伴随人工智能的新技术不断突破、新业态持续涌现、新应用加快拓展，人工智能立法将更趋理性且更加全面系统，人工智能风险治理与伦理考量不断深化。与此同时，面对渐趋白热化的全球人工智能竞争态势，各国支持人工智能创新与发展的政策力度或将只增不减。单边主义、地缘冲突、机制分歧等不利因素制约全球人工智能治理合作的广度与深度。打造一个全方位、多层次、汇聚广泛共识，具有真正的包容性、平等性、多元性的全球性治理框架仍是未来各国合作努力的重要方向。 目录一、全球人工智能法律政策图景............................................................................... 1（一）欧盟：首部综合性人工智能立法全球瞩目........................................... 1（二）美国：聚力推进基于创新应用的治理范式........................................... 6（三）中国：以政策法规保障人工智能健康发展......................................... 13（四）其他国家和地区：加快人工智能立法与战略布局............................. 18（五）国际组织：全球人工智能治理的重要推动力量................................. 24二、全球人工智能法律政策趋势动向..................................................................... 29（一）人工智能治理总格局渐趋清晰，新兴经济体加入治理行列............. 29（二）促创新和促发展成为竞争重点，以专设机构提升政策质效............. 32（三）从软法规制到软硬法接轨并行，人工智能法治化进程加快............. 34（四）综合立法和领域立法齐头并进，生成式人工智能关注剧增............. 35（五）风险分级和分类规制不断完善，前沿大模型成为规范重点............. 37三、全球人工智能法律政策未来展望..................................................................... 39（一）人工智能立法更趋理性且更加全面系统............................................. 39（二）人工智能风险治理与伦理考量不断深化............................................. 40（三）人工智能创新与发展政策力度持续加大............................................. 41（四）全球人工智能治理合作面临多方面挑战............................................. 42 人工智能法律政策图景研究报告（2025 年）1一、全球人工智能法律政策图景伴随人工智能技术的快速突破与变革性影响，世界各国竞相发力，加大人工智能立法和监管力度，各类法律政策不断涌现。截至2024 年底，全球已有 69 个国家和地区制定了人工智能相关政策和立法，涵盖了从算法治理、隐私保护、数据监管到伦理规范等广泛主题，反映了各国对人工智能技术发展的重视及其潜在风险管理的关注。与此同时，国际组织也将人工智能发展与安全纳入核心议题，与各国政府共同构成全球人工智能治理的重要推动力量。1（一）欧盟：首部综合性人工智能立法全球瞩目欧盟在人工智能方面布局较早，从科技伦理向法律监管稳步推进，旨在引领全球人工智能监管规则走向，从欧洲整体层面出发，建构协调一致的治理规则体系。1.出台全球首部综合性人工智能立法欧盟《人工智能法》作为首部综合性人工智能监管立法受到全球关注。欧盟《人工智能法》由欧盟委员会于 2021 年提出，历经多轮立法修订和协商，于 2024 年 5 月 21 日获批通过，并于 2024 年 8 月1 日正式生效。该法作为首部综合性人工智能监管立法，为全球人工智能的规则走向奠定锚点。欧盟《人工智能法》遵循风险分级的监管方法，参考功能、用途和影响将人工智能系统风险分为禁止性风险、高风险、有限风险、低风险或无风险四个级别，根据风险级别采取不同层次的监管措施，并为通用人工智能模型设置专有规则。该法的大1 本报告主要统计数据截至 2024 年 12 月 31 日，对有关人工智能重要法律政策的汇总和梳理截至 2025年 5 月 31 日。 人工智能法律政策图景研究报告（2025 年）2部分规则将于 2026 年 8 月 2 日开始适用，但被认为具有“绝对不可接受的风险”的人工智能系统的禁令将在 6 个月后适用，而通用人工智能模型规则将在 12 个月后适用。此外，欧盟成员国必须在 2025 年 8月 2 日前指定国家主管当局，负责监督人工智能规则的适用并开展市场监督活动。《人工智能法》与数据等相关立法共同组成欧盟人工智能法律体系。欧盟《人工智能法》与《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字服务法》（DSA）、《数字市