中国城市治理数字化转型报告——创新推动一网统管“民意速办”+

1背景要求中国城市治理数字化转型报告——创新推动一网统管“民意速办”2024北京大学 华为技术有限公司2编委会顾 问专 家主 编副主编成 员杨瑞凯杨凤春陈金助刘志力张锟崔 昊秦明刚李晓亮吴 雷汤大华王 彬江虎林贺 铮李伟王建光梁杰李胤洪 静尤鹏丁盛爽高瑞海刘磊樊逸秋蔡周均王端丁和明周 倩王威冯晓蒙王善臻杨 涛霍海锋唐天佑高 峰屈克林海峰（排名不分先后）：：：::3前 言党的二十大制定了中国式现代化发展的宏伟蓝图，对建设网络强国、数字中国，构建社会治理新格局作出了战略部署。城市是新发展格局的重要载体，推进城市治理现代化，数字化转型是关键路径。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。技术进步和城市发展，形成了互相促进的正反馈机制，共同推动了人类社会的进步。但同时，随着城市人口数量的快速增长和城市人口密度的持续攀升，城市的资源承载能力受到极大考验，面临着交通、住房、环境等问题的挑战，城市治理模式亟待创新。近年来，全国范围内城市治理数字化转型进行得如火如荼，治理模式不断创新，以一网统管为代表的城市数字化治理成效成果不断显现。实践表明，运用数字技术赋能城市治理，是系统提升城市风险防控能力和精细化管理水平的重要途径，是助力构建城市发展新格局的有效支撑，也是提升城市品质，增强居民获得感、幸福感、安全感的使命担当，对促进城市高质量发展、推进城市治理现代化具有重要意义。《中国城市治理数字化转型报告—创新推动一网统管“民意速办”》以城市治理数字化为主线，围绕推行城市运行一网统管中的民生诉求速办，进一步梳理了城市治理数字化的时代背景要求，并给出了“民意速办”实现的理论基础、实践框架和建设重点，结合实践提出了典型场景，以期为城市治理数字化及一网统管“民意速办”提供最佳实践。101（一） 超大城市治理的难题和探索 （二） 超大城市现代化治理的实践 （三） 人工智能给城市治理带来新的生机 （四） 以民意速办为杠杆撬动现代化城市治理高质量发展 13679101213141516背景要求02（一） 人民至上（二） 数智保障 （三） 规则进化 （四） 治理迭代 创新举措03（一） 治理信息模型：“诉求要求”，点面结合 （二） 技术平台：智能 + 协同，高效处置一件事 （三） 运行保障：运行有序、长效运营 总体框架目录 / CONTENTS2064444444418323537394040（一） 强化政策与标准的引导作用 （二） 鼓励多元参与城市治理数字化 （三） 以场景营造城市治理数字化生态 （四） 落实运行体制机制策略 愿景展望05（一） 系统化规划治理场景 （二） 敏捷化构建场景应用 （三） 持续创新的领域场景实践 典型场景04（一） 敏捷治理 （二） 业务支撑平台 （三） 数据资源 （四） 基础支撑 建设重点1背景要求20 世纪 80 年代以来，我国大量农村人口向大城市特别是超大城市迁移集中，推动人口城市化呈快速发展趋势，城市数量和规模都有了明显增长。根据 2014 年国务院发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，其中，城区常住人口 1000 万以上的城市为超大城市。目前，我国城区人口突破千万的城市有 10 个 ( 不含港澳台地区 )，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州，毋庸置疑，我国已经进入“大国大城”时代。超大城市不单单是人口和土地面积的扩大，更是人民高品质的生存发展要求、城市高质量发展的承载要求，超大城市在人口集聚及产业集聚功能上有着不可比拟的规模优势，核心在于土地、技术、人才、资金、数据等要素的集中高效配置，尤其是创新要素的不断聚合、迭代并形成螺旋效应，推动新模式不断涌现、产业不断升级，是国家经济发展的强大引擎，也是我国参与全球竞争的中坚力量。然而，超大城市还面临着一些挑战。近年来，随着城市规模的不断扩张，土地等资源面临着紧缺的约束，交通堵塞、环境污染、住房困难、公共服务短缺等“大城市病”问题逐步显现，日益突出。（一）超大城市治理的难题和探索背景要求一2背景要求交通方面百度地图发布的《2023 年度中国城市交通报告》显示，2023 年度百城通勤高峰交通拥堵榜 TOP5 的城市是北京、重庆、广州、上海和武汉，均为超大城市，北京通勤时耗高达 44.47min。超大城市交通拥堵，一方面是市民出行结构的变化引起，三年疫情改变了市民出行方式，以北京为例，与 2019 年相比，公共交通出行比例由31.9% 降至 26%（轨道交通 16%、地面公交 10%），日均出行量减少约 255 万人次，降幅达 20%；私家小客车出行比例由 22.7% 增至 23%；共享单车和电动自行车等非机动车出行比例增幅明显，由 12.5% 增至 16%。另一方面，更多是城市发展与交通规划不合理。随着人口和功能疏解，平均出行距离逐年增大，2022 年，北京全市平均通勤距离 11.7 公里，全国通勤距离最长，较十年前增加近 3.5 公里，职住分离程度进一步加大，加剧了市内交通压力。环境方面近年来，3 个超大城市群的空气质量改善明显，PM2.5年均浓度下降显著，与此同时，O3 年均浓度却不降反升，两者在一定程度上呈现出“此消彼长”的变化趋势。城市群空气污染呈现出复合性、复杂性和长期性的特征，PM2.5 与 O3 的协同治理将是进一步提升超大城市群空气质量的严峻挑战。超大城市的环境污染，核心是由于其主要依赖化石燃料产生的能源，同时排放大量的一氧化碳、氮氧化物、二氧化硫和颗粒物等空气污染物以及二氧化碳等温室气体，由此带来严重的空气污染问题。住房方面超大城市承载着源源不断的人口流入，住房供需矛盾成为一项重要的民生问题。城市中心高昂的房价与“老破小”房屋、“脏乱差”街道形成鲜明对比，虽然我国人均住房面积已经不低（人均 40 平方米），但超大城市的住房供应都较为紧缺，存量住房的品质也不高。比如，北京、上海有着大量的“老公房”，这类老旧的房屋年代久远且硬件老旧，真实居住体验较差，难以支撑城市的改善型住房需求。公共服务方面落户门槛的降低对超大城市公共服务供给侧带来了巨大挑战。2023 年 12 月 29 日，国务院常务会议提出，把农业转移人口市民化摆在突出位置，进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入，推动未落户常住人口均等享有基本公共服务，尤其要着力补齐城市基础设施和管理服务等短板，提高经济和人口承载能力。面对千万级的人口流量，超大城市的医疗、教育、公共基础设施资源均显现出承载能力不足的问题，尤其是在面对重大公共突发事件时，城市的应对能力不强，以新冠疫情事件为例，超大城市治理的各种短板暴露无遗，许多城市的治理跌回到以“堵”为主的传统管理水平。除了这些带有共性的问题之外，每个特大型城市又或多或少会有各自面临的特殊问题。例如北京的首都功能与城市功能的协调问题，深圳的公共服务的“关内”与“关外”的“二元化现象”等。3背景要求超大城市治理存在的诸多难题，究其根源，