专题报告：财政“赶进度”下的逆周期政策空间

宏 观 研 究 2024.09.20 1 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 专 题 报 告 财政“赶进度”下的逆周期政策空间 分析师 芦哲 登记编号：S1220523120001 占烁 登记编号：S1220524070006 相 关 研 究 《财政审计报告回应了哪些市场关注热点？》2024.09.12 《哈里斯辩论“首战”略胜特朗普》2024.09.11 《民主党全国代表大会：党纲延续拜登执政思路》2024.08.29 《如何缓解“资产荒”？》2024.08.16 《“中特估”和“科特估”投资框架方法论》2024.08.12 《如果延迟退休，怎样影响就业市场？》2024.07.23 核心观点：今年前 8 个月财政收支进度都明显偏慢。9 月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》提出了“严格执行全国人大批准的预算”的要求，最后几个月收支可能加速以达成预算目标。对于财政收入而言，一方面可以通过央行和特定金融机构上缴利润、二三本账调入等方式增加调度资金，从而将赤字规模压降到年初预算水平；另一方面，通过清理地方不规范的税费优惠、盘活国有资源资产等非税收入，可以提高收入预算的完成度。对于财政支出而言，中性情形下“赶进度”对应 9-12 月支出增速从上半年的 1.5%提高至 5.5%，相比基准情形下半年需要多支出 0.4 万亿，拉动全年名义 GDP 增速 0.12-0.27 个点，拉动下半年名义 GDP 增速 0.22-0.51 个点；预计支出提速主要在交通运输、节能环保、教育、文体旅游传媒等 4 个方面。 本篇报告我们主要探讨了三个问题，一是今年以来财政收支进度偏慢的问题和原因，二是接下来是否会加快预算执行进度、加快收入筹集和支出增速，三是如果财政“赶进度”，将如何筹集收入，并且加快支出如何影响经济增长。 一、财政收支偏慢的问题和原因 我们从收支增速、进度、赤字三个角度来看收支偏慢问题。从增速来看，前8 个月收支增速比预算目标分别低 5.9 和 2.5 个点；从进度来看，前 8 个月累计收入完成全年预算目标的 66%，是 2014 年以来第二低的进度水平；累计支出完成全年目标的 60.9%，是 2016 年以来第二低的进度水平；从赤字来看，今年上半年第一本账收支赤字接近 2.1 万亿，实际赤字率在 3.3%左右，不仅低于 2020 和 2022 年，也略低于 2019 年同期的 3.4%。 收入进度偏慢的三个原因：一是减税降费的翘尾效应；二是 PPI 负增长拖累税收收入；三是新旧动能转换带来的结构阵痛，作为新动能的代表，中高技术行业税负较轻、往往享受较多减税降费，还不足以对冲房地产下行带来的税收减少。 支出进度偏慢有两方面原因，一是财政收入负增长，限制了支出扩张。二是对经济建设类财政支出而言，缺少优质项目。9 月 10 日，全国人大预算工委和财经委员会的调研报告指出：“一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少”。 二、怎么理解“严格执行预算” 从年中预算执行报告来看，时隔 7 年后，今年再次强调“严格执行全国人大批准的预算”，财政收支预计会从 9 月开始“赶进度”。9 月 10 日，在第十四届全国人大常委会第十一次会议上，财政部长蓝佛安做了《国务院关方 正 证 券 研 究 所 证 券 研 究 报 告 专题报告 2 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 于今年以来预算执行情况的报告》，提出“严格执行全国人大批准的预算”，是 2015 和 2016 年以来，首次强调这一问题。 我们假设了三种情况来看财政收支“赶进度”时，下半年增速需要达到多少。（1）基准情形下，全年收入/支出增速与前 8 个月持平。（2）中性情形下，全年收入增速为 0，9-12 月收入增速要达到 6.2%；全年支出增速为3%，9-12 月支出增速要达到 5.5%。（3）乐观情况下，全年收支增速达到预算目标的 3.3%和 4%，9-12 月收支增速要分别达到 17.2%和 8.1%。 收支进度不及预期，也会影响到财政平衡，赤字要实现年初目标面临两方面压力。一是由于支出进度好于收入，赤字规模可能超过年初预算，需要额外调入 0.5 万亿，赤字规模才能降至预期水平。二是由于名义经济增速不及预期，年初预期的赤字率和赤字规模两个目标可能只能二选一，如果要保障 3%的赤字率，那么赤字规模就要从 4.06 万亿减降至 3.95 万亿，减少 1100亿；如果要保障 4.06 万亿的赤字规模，那么赤字率就会从 3%突破至 3.08%。从实践来看，预计将优先保障赤字规模，赤字率可以适当突破，如 2023 年实际赤字率最终为 3.87%，突破了 3.8%的预期。 三、财政“赶进度”与逆周期政策空间 （1）筹集收入、弥补缺口 区分收入“赶进度”和调入资金。财政筹集收入可以分为两类，一是纳入预算管理的，主要是税收收入和非税收入，财政收入“赶进度”主要针对这类。二是调入资金，这部分资金来自横向的第二第三本账和预算稳定基金调入第一本账、或者是纵向的往年结转结余，不计入预算收入，但计入收入总量。在收入增速慢、支出增速快时，增加调入资金可以起到降低赤字的作用。 对于今年而言，增加调入资金可以有四种方式：一是央行和特定金融企业上缴利润；二是增加使用结转结余资金调入；三是从预算稳定调节基金增加调入；四是增加二三本账调出资金。 财政收入“赶进度”预计来自于两部分，一是不规范的税收优惠带来的财政减收情况会减少，减少漏损从而增加税收收入；二是进一步盘活非税收入，特别是国有资源资产收入。 除了上述两个途径外，年中增收还有一个方向就是增发国债。但是否增发国债仍不确定，下一个观察窗口是 10 月下旬的全国人大常委会。 （2）支出“赶进度”的方向及其影响 总量层面，支出“赶进度”预计可额外拉动全年经济增速 0.12-0.27 个点、下半年 0.22-0.51 个点。 结构层面，“赶进度”的支出资金更有可能花在今年的支出“洼地”：前 8个月财政支出累计增速中，最低的是交通运输（-2.6%）、节能环保（-1.4%）、文化体育与传媒（-1.3%）、教育（0.5%）。如要加码支出，这些领域更有可能实现扩张。 风险提示：（1）财政收支进度不及预期；（2）关注 10 月人大常委会是否调整预算带来的影响；（3）财政政策出现其他变化。 专题报告 3 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 正文目录 1 财政收支进度偏慢：问题和原因 .................................................................... 5 1.1 三个角度看财政收支进度 ................................................................... 5 1.2 财政收支进度偏慢的原因 ................................................................... 7 2