基础设施投融资行业：国家级园区平台转型走向何处：案例及启示

中诚信国际特别评论2024 年 9 月目录要点1园区平台转型提速的背景2园区平台转型业务延伸案例分析3-7关于园区平台后续转型发展的思考 8-9特别评论联络人作者政府公共评级一部李颖027-87339208yli04@ccxi.com.cnwww.ccxi.com.cn国家级园区平台转型走向何处：案例及启示要点自身需求叠加政策倒逼推动园区平台转型提速：现有国家级园区密集集中于东部沿海地区，部分区域产业园供应过剩；另外，国家级园区同质化竞争逐渐突出，造成土地和园区租金价格竞争激烈，向精细化、专业化和差异化的特色园区进行转型发展是必然要面对的问题。国家级园区平台作为园区发展的重要抓手，在持续滚动的投融资和招商引资双重压力下，已积累了较高的存量债务。在当前预期转弱、土地财政急速下滑等多重压力下，既要创造经营性现金流化解存量债务，又要推动园区差异化发展，还要助力园区产业转型升级，不论是出于自身/园区发展需求还是政策倒逼，国家级园区平台转型提速迫在眉睫。国家级园区平台转型业务延伸方向分析：国家级园区具有较大的特殊性和很强的独立性、具有产业集聚优势和经营性资源/资产优势。相比于普通平台公司而言具备转型为“市场化经营主体”的天然优势。纵向看来，近年来园区平台业务类型、功能定位、与地方政府的关系持续动态调整；横向看来，园区平台受区域产业布局、自然资源禀赋、园区开发程度等多方面因素影响，业务延伸方向明显分化，现阶段盈利能力、资金往来、债务结构已大相径庭。本文通过对 344 家存量国家级园区平台进行分析，将其业务延伸方向归纳为市政工程施工/地产开发、园区运营、园区企业服务、产业投资和产城融合五大类，不同延伸方向下的适用情形和潜在风险不尽相同，需结合自身情况和园区特点进行适当选择。关于园区平台后续转型发展的思考：园区平台转型分化将愈加明显，处于低层级或者产业分散、产业资源倒退甚至产业空心的园区中，园区平台想要实现转型则举步维艰。转型的最终目的是通过业务拓展，提升自身造血能力，使得债务回归平台本身，摆脱对政府信用的依赖，但实现上述目的仍需较长的周期。在达到上述“最终目的”之前，存量园区平台在当前严监管形势下即使能缓解短期流动性风险也不必然等同于转型成功。现阶段一些园区为了发展，不得不包装满足“335 指标”融资要求的新主体，评估新设园区平台以及存量园区平台的难度随着化债的深入愈加复杂，若新设园区平台为整体化债框架下自上而下的推动，那未必原有存量园区平台会边缘化或风险水平急速弱化，需整体评估新老平台在当地化债框架中的优先次序和重要性。中诚信国际基础设施投融资行业一、自身需求叠加政策倒逼推动园区平台1转型提速国家级园区2是由政府或企业为实现产业发展目标而创立的特殊区位环境，受政策主导性强，与地方产业息息相关，是区域经济与产业发展间的桥梁，在引导产业聚集、推动经济发展方面发挥了不可替代的作用。经过多年发展，受产业转移、区域特点及地理环境等因素影响产业集聚呈区域化差异，据统计，目前国家级高新区、经开区共 321 个，其中江苏省、广东省和山东省园区数量居前三，合计占园区总数近 1/4，现有国家级园区密集集中于东部沿海地区，而西北、西南区域大部分省份国家级园区数量为个位数，部分区域产业园供应过剩；另外，国家级园区定位绝大部分围绕电子信息、新材料、生物医药、汽车及零部件、装备制造等当前国家重点扶持产业方向，园区的同质化竞争逐渐突出，造成土地和园区租金价格竞争激烈。简言之，向精细化、专业化和差异化的特色园区进行转型发展是必然要面对的问题。国家级园区平台作为园区发展的重要抓手，在持续滚动的投融资和招商引资双重压力下，已积累了较高的存量债务。据统计，截至 2024 年 8 月 22 日，国家级园区城投债存量规模为 1.94 万亿，占 2023 年末全口径基投平台存量城投债3的比重为 13.90%。其中江苏省国家级园区城投债存量规模 5,885.59 亿元，园区平台数量 86 个，规模和数量均独占鳌头，浙江省园区城投债存量规模和平台数量均位居第二位。存量城投债到期压力主要集中在 2024、2025 年，不考虑回售的情况下到期规模均超 4,000 亿元。2014 年 43 号文出台后，各地平台公司就开始了转型，但目前看来成效并不明显，平台债务仍持续增长且负面舆情频发。自 2023年“一揽子化债”政策出台以来，不仅要“化解存量”更要“严控增量”，引起各地方政府空前重视。在当前预期转弱、土地财政急速下滑等多重压力下，既要创造经营性现金流化解存量债务，又要推动园区差异化发展，还要助力园区产业转型升级，不论是出于自身/园区发展需求还是政策倒逼，国家级园区平台转型提速迫在眉睫。图 1：国家级园区平台数量和存量城投债分布图 2：存量国家级园区城投债到期分布情况（亿元）数据来源：choice，中诚信国际整理数据来源：choice，中诚信国际整理二、国家级园区平台转型业务延伸案例分析国家级园区平台相较于其他园区平台或者普通平台公司而言，具有以下特点：第一、独立性：国家级园1 本文园区平台特指国家级经开区平台和国家级高新区平台2 本文所指的国家级园区为国家级经开区和国家级高新区3 Choice，截至 2023 年末，基础设施投融资平台存量城投债余额为 13.96 万亿区一般享有与园区所在城市其他区域所不同的财政、土地、税收、产业等特殊政策，在行政管理上也具有相对的自主性，这使得国家级园区具有较大的特殊性和很强的独立性；第二，产业集聚优势：国家级园区为国家重点支持产业的集聚区，园区平台在获取产业资源上相比普通平台公司而言具有先发优势；第三、经营性资源/资产优势：依托于国家级园区产业集中的优势，园区平台普遍在土地开发和基础设施建设之外还有较多的经营性业务，这也是相较于一般平台公司的重要区别；综上所述，国家级园区平台相比于普通平台公司而言具备转型为“市场化经营主体”的天然优势，本文通过梳理 344 家存量国家级园区平台，将园区平台业务延伸方向归纳为以下几大类，不同延伸方向下的财务指标、经营结构、潜在风险不尽相同。表 1：不同业务延伸方向梳理类型代表公司产业投资方向合肥高新建设投资集团有限公司、湖北省科技投资集团有限公司园区运营管理方向惠州仲恺城市发展集团有限公司、合肥海恒控股集团有限公司园区企业服务方向成都高新投资集团有限公司、上饶创新发展产业投资集团有限公司市政施工/地产开发方向重庆科学城城市建设集团有限公司、山东高创建设投资集团有限公司产城融合方向苏州工业园区国有资本投资运营控股有限公司、广州开发区投资集团有限公司、西安经发控股(集团)有限责任公司（一）市政施工/地产开发方向园区平台在多年园区建设过程中积累了较为丰富的建筑施工经验，拥有房建、道路、桥梁建设等专业资质，在园区范围内具有区域垄断性，可得到政府倾斜，具备向市政施工或地产开发方向延伸的先决条件。同时，园区平台作为国企事业单位，具备资金成本较低，回款洽谈能力较强的优势。但这也意味着会具备建筑施工行业负债率较高、盈利空间小、现金流较差以及涉诉较多的行业特性。在土地财政依赖度较高的时期，向这类方向进行业务延伸，是最为简单有效的。但在目前地产下行，存量房产去化压力较大，市政设施投资趋于稳定，对债务