【NIFD季报】2023年度地方区域财政：中央政府发力，新一轮财税体制改革可期

中国宏观金融NIFD季报主编:李扬殷剑峰张旸 王蒋姜2022 年 4 月地方区域财政NIFD季报主编:李扬殷剑峰王蒋姜2024 年 3 月《 NIFD 季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《 N I F D 季 报 》 由 三 个 季 度 报 告 和 一 个 年 度 报 告 构 成 。NIFD 季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出； NIFD 年度报告于下一年度 2 月份发布。I 中央政府发力，新一轮财税体制改革可期 摘 要 2023 年全国财政收支持续紧缩，收入增长动力不足，财政支出持续提升，同时政府性基金收支增速持续负增长，土地财政难以为继。财政压力主要集中在地方政府，地方财政收支逆差进一步扩张，土地财政也难以支撑地方政府建设投资需求。同时地方债务风险提升，地方债上半年重在“稳经济”、下半年重在“防风险”，地方政府再融资债券规模创新高，城投平台进入全面管理，城投债融资规模创历史新低。 2023 年财政的主要特征为中央发力以缓解地方财政压力。中央政府一般公共财政支出大幅提速，同时加大了对地方的转移支付力度，2023 年安排转移支付 10.56 万亿元，首次突破 10万亿元。全年中央政府加杠杆，一方面，中央发行 1 万亿元特别国债支持灾后恢复重建，后续特别国债发行或将成为常态，另一方面，央行配合准财政工具助力地方政府化债。 当前地方债务风险不断抬升，多地财政已经处于严重紧平衡状态，严重影响地方政府的基建投资和基本发展，因此，推动新一轮财税体制改革正逢其时，主要目的是拓宽政府财源，提升地方政府的投资积极性和投资效率，进而提升经济发展动能，保障财政长期可持续发展。第一，要转变政府职能。将政府职能由“全能型政府”转变为“服务型政府”，建立新型的政府和市 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人：  殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任  王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD 季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 II 场关系：配合市场化改革精简政府行政；进一步明确政府与市场的投资界限，逐步分类别、分行业建立政府投资项目清单、目录；深化改革提升政府经济治理能力，推动地方政府财政管理体制改革，提高便利化政务服务水平，提高基层政府的服务能力。第二，进一步理清中央和地方的事权关系。优化中央和地方的政府支出责任划分比例，适当扩大中央政府事权，持续加大转移支付力度，推进转移支付体系改革。第三，推进地方税收体系改革，培育地方政府财源。地方主体税种占比较低，难以支撑基本公共支出，健全地方税体系可以适当调整现有共享税比例。同时，适当扩大现有地方税种的征税范围，探索新税种的征收可能性来补充地方财力，完善地方税种体系建设。 目 录 一、全国财政压力加重 ............................................................................ 1 （一）一般公共财政收入增长乏力，支出提速 .............................. 1 （二）政府性基金收支同降，土地财政难以持续 .......................... 3 二、地方财政压力持续加重 .................................................................... 3 （一）地方财政收支矛盾突出 .......................................................... 3 （二）土地财政持续下滑 .................................................................. 5 （三）地方债务风险加剧 .................................................................. 6 三、中央发力，缓解地方财政压力 ........................................................ 8 （一）中央一般公共财政支出提速 .................................................. 8 （二）中央转移支付大幅增加 .......................................................... 9 （三）特别国债助力地方政府化债 ................................................ 10 四、新一轮财税体制改革开启 .............................................................. 11 （一）转变政府职能，推动建立服务型政府 ................................ 11 （二）理顺央地财政关系，推进转移支付体系改革 .................... 12 （三）推进地方税收体系改革，培育地方政府财源 .................... 12 1 一、全国财政压力加重 （一）一般公共财政收入增长乏力，支出提速 2023 年一般公共财政收支基本完成年初预算，但节奏并不相同。前 12 月一般公共财政收入累计 21.68 万亿元，增速 6.4%，完成年初预算 99.76%，一般公共支出累计 27.5 万亿元，完成年初预算 99.80%。但一般公共财政收入和支出年度节奏不同，收入主要表现为上半年增速较快，基于去年大规模留抵退税的影响，支出主要集中在后半年发力，尤其四季度一般公共支出增速大幅提升，10 月、11月、12 月公共支出当月同比增速分别高达 11.87%、8.64%、8.27%，为本年季度最高增速（图 1）。 图 1 2023 年 1-12 月全国公共收支当月同比增速（%） 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 一方面，财政收入增速不断回落，增长动力不足。2023 年财政收入增速恢复主要表现为税收收入的增长，2023 年税收收入增长 8.7%，剔除留抵退税因素后，1-12 月累计税收收入同比-1.6%。其中增值税为贡献最多的税种，同比增速42.3%，剔除留抵退税因素后，同比增长 4.5%。消费税持续低迷，同比-3.5%，企业所得税和个人所得税同比-5.9%、-1%，反映企业利润和居民收入修复较慢。非税收入后半年持续负增长，年底累计增速-3.7%（图 2），主要受去年非税收入整体增速较快的影响，同时国有资产可利用空间也逐