【宏观快评】政策观察双周报第70期：PPP新旧机制的5点比较

证 券 研 究 报 告 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 宏观快评 2023 年 11 月 16 日 【宏观快评】 PPP 新旧机制的 5 点比较 ——政策观察双周报第 70 期 事项 11 月 8 日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（PPP 新机制）。同时，2015 年 5 月国办转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知不再执行（PPP 旧机制）。 主要观点  对比 PPP 旧机制，此次 PPP 新机制的“新”主要体现在 5 点：包括 PPP 的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、参与方、政策保障及激励机制等。  1、管理责任：发改委、财政部等多头管理→发改委牵头 PPP 新机制规定，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导”。PPP 将由原先财政部、国家发改委等多头管理，转向由国家发改委牵头推进。 2015 年旧机制提出“财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流”，并提及十几个相关的行业主管部门；之后，相关文件进一步明确国家发改委、财政部职责，如国家发改委负责基础设施领域 PPP 推进工作、财政部负责公共服务领域深化 PPP 改革工作。 新机制规定 PPP“全部采取特许经营模式”，国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着 PPP 各领域的工作或将由国家发改委统筹。此外，新机制还将 PPP 项目审批核准等职责统一到各级发改部门。  2、回报机制：三种模式共存→聚焦使用者付费项目 旧机制中提及的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。 PPP 新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”。当前，使用者付费项目投资额占全部 PPP 项目的 10%左右。 与此同时，政府对 PPP 的补贴政策也相应收紧。2015 年 PPP 旧机制允许符合条件的 PPP 项目财政支出责任纳入预算管理。PPP 新机制规定，“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。 但新机制允许在符合一定条件的前提下，“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。政府投资支持的具体方式，新机制未明确，可能具有参考意义的是 2019 年国务院颁布的《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。  3、项目领域及期限：领域更聚焦，期限更长 一方面，旧机制允许“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”；新机制要求 PPP 项目限定于有经营性收益的项目、合理把握重点领域。 另一方面，新机制将特许经营期限延长至 40 年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，此前基础设施和公用事业的特许经营期限最长为 30 年。  4、参与主体：各类型企业积极参与→优先选择民营企业 PPP 旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”。 此次 PPP 新机制提出要“优先选择民营企业参与”，并制定民营企业参与的项目清单。清单依据不同项目公共属性强弱，将项目分为三类，具体见图表 4。 目前我国 PPP 领域由国有企业主导。根据明树数据，2022 年，国有企业 PPP 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com 执业编号：S0360518090001 联系人：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 相关研究报告 《【华创宏观】技术性调整的通胀反弹风险消退——美国 10 月 CPI 数据点评》 2023-11-16 《【华创宏观】债务是脉冲的调子，脉冲是前置的前奏——10 月财政数据点评》 2023-11-15 《【华创宏观】供需压力：中游强供给，上游弱需求——10 月经济数据点评》 2023-11-15 《【华创宏观】政府加杠杆，等于宽货币；私人加杠杆，才是扩信用——10 月金融数据点评》 2023-11-14 《【华创宏观】从各部委机构学习会议，看金融工作的 5 个变化和 4 大要点》 2023-11-13 华创证券研究所 宏观快评 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 2 全口径中标项目规模达 2.4 万亿元，在全部项目中占比 95.67%。  5、政策保障：关注土地、金融及激励机制创新 一是土地要素保障，PPP 新机制明确“两个支持”和“一个探索”：支持“利用地下空间进行开发建设”、“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”、“探索分层设立国有建设用地使用权”。二是融资方式创新，鼓励发行REITs。三是激励机制创新。详见正文。  11 月上半月，值得关注的政策： （一）改革：1）11 月 6 日，央行发表专栏文章《持续深化利率市场化改革》，“提升市场基准利率的权威性和公信力”、“健全‘市场利率+央行引导→LPR→贷款利率’和‘LPR+国债收益率→存款利率’的利率传导机制”。2）11 月7 日，总书记召开深改委第三次会议，涉及污染防治攻坚、国有经济布局优化和结构调整、自然垄断环节监管体制建设等。 （二）开放：1）10 月 31 日，国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》。2）11 月 5 日，总理在进博会发表主旨演讲，“推进上海自由贸易试验区高水平制度型开放，并在上海建设‘丝路电商’合作先行区”。 （三）财政：1）11 月 6 日，财政部通报 8 起地方政府隐性债务问责典型案例。2）11 月 8 日，国办转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。 （四）金融：1）11 月 1 日，国家金融监管总局发布《商业银行资本管理办法》。2）11 月 8 日，央行行长、国家外汇局局长潘功胜在 2023 金融街论坛年会上发表讲话，参见点评《稳增长情境下，货币政策更加“以我为主”——11 月 8日央行行长发言理解》。3）11 月 10 日，国家金融监管总局、证监会“三定”方案公布。4）11 月 12 日，人民日报文章《着力打造现代金融机构和市场体系》，“中国证监会将持续加强部门协同，出台资本市场投资端改革行动方案”。 （五）产业：1）11 月 2 日，工信部印发《人形机器人创新发展指导意见》。2）11 月 6 日，国家发改委等《促进户外运动设施建设与服务提升行动方案（2023-2025 年）》。3）11 月 6 日，国家发改委印发《国家碳达峰试点建设方案》。4）11 月 8 日，国家发改委、国家能源局印发《关于建立煤电容量电价机制的通知》。5）11 月 13 日，文旅部印发《国内旅游提升计划（2023-2025 年）》。  风险提示： PPP 推进进度不及预期；政策更新不及时。  宏观快评 证监会审核华创证券投资咨询业