财政政策系列报告之五：财政缺口靠什么弥补？

敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2019 年 3 月 27 日 宏观经济 财政缺口靠什么弥补？ ——财政政策系列报告之五 宏观动态 要点 2019 年公共预算收入增长 5%的目标实现难度较大，收支缺口可能达2 万亿左右，需要通过多个渠道弥补收支缺口。今年前 2 月份国有土地出让权收入增速降至-5.3%，政府性基金大幅调入公共预算的空间降低，而公共财政对社保基金的补贴不降反增，预计国有资本经营收入上缴金额增加，比如通过增加特定的金融机构和央企上缴利润进入国库。预计 2019 年中央财政额外筹集的资金在 0.6 万亿以上，全国各省可调用稳定调节基金和上年公共预算收入结转结余规模约 0.8 万亿。 2016 年地方财政的“除国库集中支付结余外结转结余资金”余额为0.93万亿，考虑到 2018 年对该部分资金可能使用较多，我们对此部分的2019 年调用规模保守估计在 0.4 万亿。剩下的缺口可能会通过地方财政进一步盘活财政存量资金、调入部分政府性基金收入、加强财政暂付款暂存款管理、适度加大地方国企利润上缴比例等渠道来实现。如果今年财政挖潜存量资金的决心很大，公共财政支出目标应该不会偏离太远。 今年财政支出重点在于促进供给侧结构性改革，打好三大攻坚战以及发挥基建托底经济作用。财政对脱贫和污染防治的支持继续加大，从2019 年披露财政预算支出去向的地方政府报告来看，若干省份在节能环保、交运等领域支出仍保持较高增速。话虽如此，历史上确实存在财政实际支出不及预期的情形如 2014 年，从 2014 年各类财政支出的预算完成度来看，承压的领域有科技、节能环保、医疗卫生、交通运输和社保等。 分析师 张文朗 (执业证书编号：S0930516100002) 021-52523808 zhangwenlang@ebscn.com 邓巧锋 (执业证书编号：S0930517100005) 021-52523805 dengqiaofeng@ebscn.com 相关研报 《到底能腾挪出多大的减税空间？——财政政策系列报告之二》2018.11.20 2019-03-27 宏观经济 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 财政收入目标恐难实现 2019 年公共财政收入目标实现的难度加大。2019 年一般公共预算收入增速目标为 5%，加上减税降费近 2 万亿（年化减税规模近 1.4 万亿1），还原后的公共预算收入增速在 12.6%左右。而还原 2017 年和 2018 年的减税效应之后，2018 年的公共财政实际收入也仅有 8.5%，低于 2018 年名义 GDP增速 9.7%（图 1）。考虑到今年名义 GDP 增速大概率下行（我们预计在 8.5%以下），公共财政收入达成难度非常大。 值得注意的是，根据财政部拟定的 2.8%赤字率（赤字规模/名义 GDP%）和2.76 万亿一般赤字规模，倒推的 2019 年名义 GDP 增速在 9.5%，达成概率也很小，即今年赤字率可能会超过 2.8%。从历史上看，公共财政实际收支未达预算的情况确实存在（图 2），其中 2015 年公共财政收入增速低于预算增速近 1.5 个百分点。今年 1-2 月全国一般公共预算收入同比增速为 7%，考虑到今年 4 月起增值税税率下调，公共财政收入增速保 5%比较困难。 图 1：近年来财政收入增速持续低于名义 GDP 增速 图 2：历史上存在一般公共财政收支不达预算情形 资料来源：Wind 资料来源：Wind 今年前 2 月消费税23720 亿，增长 26.7%，成为财政收入的亮点。消费税税收规模仅次于增值税、企业和个人所得税，2018 年占税收比例为 6.8%。2018年 2 月 24 日，国家税务总局发布《国家税务总局关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》，提出要加强成品油消费税的征收管理。消费税高增或与成品油加强征收管理有关，今年消费税税收规模有望保持小幅增长。 那么，还有其他什么途径能弥补加大的收支缺口呢？ 1财政部部长刘昆在 3 月 7 日召开的记者发布会上指出，“公布的减税减费规模是年化的全年预计数，与当年实际减税降费的数额并不一定完全一致。2019 年减税的实际减负数额，按照我们（财政部）的测算，会高于公布的年化全年预测数”。此外，刘昆在 3 月 24 日召开的中国发展高层论坛 2019 年会“积极财政政策新举措”分论坛上称，“减税降费有一个比例构成，今年是以减税为主体，大约占了 70%左右”。 2现行消费税征收范围包括 15 个税目，分别为：高档消费品（高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇）、资源性消费品（成品油、实木地板、木质一次性筷子）、损害健康或环境类消费品（烟、酒、鞭炮焰火、电池、涂料、摩托车、小汽车）。2015 年消费税主要品目的收入占比情况为：烟草（50.9%）、成品油（37.9%）、小汽车（8.5%）、酒（2.5%）和其他类。引自张学诞等《消费税改革研究：基于共享税的考虑》，《财政科学》，2017 年第 12 期。 051015202530352000200220042006200820102012201420162018% 名义GDP增速 全国公共财政收入增速 95100105110115120% 财政收入决算/预算数 财政支出决算数/预算数 万得资讯2019-03-27 宏观经济 敬请参阅最后一页特别声明 -3- 证券研究报告 卖地补缺口的空间下降 从财政部的预算决算报告中我们发现，财政部对政府性基金预算增速通常给定较低水平，但实际增速往往远超设定增速，只在 2014-2015 年楼市特别不景气的时候政府性基金收入出现超预期下滑的情形（房价下跌传导到土地出让收入增速下滑，大概需要半年到一年时间）（图 3-4）。 图 3：2010 年以来房价有发生 2 轮明显调整… 图 4：…政府性基金收入往往高于预期增速，除房价大幅调整的 2015 年 资料来源：Wind 资料来源：财政部历年财政预算决算报告，光大证券研究所整理 国发〔2015〕35 号在《推进财政资金统筹使用方案》中提及，“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式”。财预〔2018〕35 号《预算稳定调节基金管理暂行办法》中也指出，“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入 30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”。 政府性基金收入放缓，用来支撑公共财政预算的空间下降。表 1 中“广义收入超出支出部分”近年来增加到 8000 多亿，该差额部分被结转至下年使用，部分则调入到一般公共预算账户。因此 2018 年部分政府性基金结余较多的省份，可调入至今年的政府性基金和公共预算账户，但 2019 年政府性基金收入增速放缓（今年