广发宏观Q系列：什么是地方专项债？

识别风险，发现价值请务必阅读末页的免责声明 1 / 10 宏观经济|即时短评 2018 年 8 月 28 日 证券研究报告 Tabl e_Title什么是地方专项债？ ——广发宏观 Q 系列 Table_Summary报告摘要： 什么是地方专项债？地方政府债券可分为一般债券和专项债券。一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券。一般债券主要投向没有收益的项目，偿还以地区财政收入作担保；专项债券主要投向有一定收益的项目，偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。地方专项债根据用途可分为新增和置换，只有前者能为基建投资提供增量资金。专项债有哪些种类？地方专项债又可分为普通专项债和项目收益专项债。自 2017 年起，财政部便发文鼓励各地方政府积极发展项目收益专项债。目前，全国范围内已发行土地储备专项债、收费公路专项债及棚改专项债等。其中土地储备专项债、收费公路专项债占绝大部分比例。2018 年 8 月 20 日，首支“乡村振兴专项债”发行。财政部鼓励地方使用上一年度未使用额度发行项目收益专项债。地方债限额管理容易存在哪些误解？市场对地方债限额管理存在一些误解。首先，2018 年专项债限额 13500 亿元为增量限额，而非存量限额，也并不包含置换专项债。其次，新增限额只与上年度规定的余额限额有关，因此若上一年度实际新增债务低于规定限额，理论上报财政部备案后可供新一年度继续使用。今年专项债的发行进度如何？今年上半年，新增专项债发行进度明显偏慢，主要是受到地方债务置换压力偏大、各省市专项债限额分配较晚、缺乏可立项的具备收益的储备项目用于发债、地方政府债务风险监管趋紧等因素的影响。在政治局会议要求“加大基础设施领域补短板的力度”的背景下，2018 年 8 月，财政部要求加快地方政府专项债券发行和使用进度，且可以不受季度均衡要求限制。截至 7 月，全国新增专项债发行额约为 2000 亿元，远低于 2018 年新增限额 13500 亿元。按照财政部加快发行专项债的通知要求，则 8 月至 9 月，全国将发行约 9000 亿元，剩余约 2500 亿元额度将在 10 月发行完毕。地方专项债的主要投资领域有哪些？存量地方专项债中，土地储备专项债占比最大，其次是收费公路、交通运输类专项债，2018 新发专项债中这一占比格局未发生明显变化。专项债发行的加快对基建投资影响如何？若地方政府严格执行财政部关于加快发行专项债的进度要求，预计 9 月份发行的新增专项债将至少拉动全口径基建投资增速 4%，10 月份发行的剩余额度的专项债预计将继续拉动全口径基建投资增速约 1%。风险提示：财政政策超预期。Table_Aut hor分析师： 周君芝 S0260517030004 021-60750625 zhoujunzhi@gf.com.cn Table_Report相关研究： 就业指标如何看？——广发宏观 Q 系列 2018-08-19 如何看待外汇风险准备金率的上调？——广发宏观 Q 系列 2018-08-04 社零是否能够完全代表消费——广发宏观 Q 系列 2018-07-19 猪周期失效了么？——广发宏观 Q 系列 2018-06-01 GDP 口径的“净出口”与贸易顺逆差的差异是什么——广发宏观 Q 系列 2018-05-28 PMI 是一个领先指标么？——广发宏观 Q 系列 2018-05-23 Table_Contacter联系人： 吴棋滢 13122612218 wuqiying@gf.com.cn 识别风险，发现价值 请务必阅读末页的免责声明 2 / 10 宏观经济|即时短评 什么是地方专项债？ 地方政府债券可分为一般债券（对应项目没有收益）和专项债券（对应项目有一定收益）。一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张，因此一般债券的偿还以地区财政收入作担保；专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券，因此专项债券的偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。 具体来看，回顾我国地方政府举债历史（图1），1995年-2009年，《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券。2009年，地方政府债券进入了“代发代还”阶段，即经由全国人大批准后，财政部可为地方政府代理发行地方债券，并由中央代地方还本付息，这一模式一直持续到2014年。 2014年底，财政部要求地方政府对存量政府性债务进行清理甄别，上报后统一纳入预算管理体系，将存量政府性债务分为一般债务、专项债务两类1，一般债务对应项目没有收益，预计由一般公共预算收入偿债，专项债务对应项目有一定收益，预计由项目收益对应的政府性基金收入或专项收入偿债。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。值得说明的是，2009-2014年由中央代发代还的地方政府债券，按性质划分隶属于一般债务。 2015年开始，省级地方政府具备了自主举债权限，可以在规定的限额内发行地方政府债券。根据性质划分，地方政府债券分为地方一般债券、地方专项债券；根据用途划分，地方政府债券分为地方新增债券、地方置换债券或再融资债券（图2）。其中，再融资债券于2018年4月首次出现，用于偿还部分到期地方政府债券本金，即用于偿还债券形式的地方政府债务，我们可以将其理解为，债券形式的地方政府债务能够通过发行再融资债券进行“展期”；再融资债券与置换债券不同，后者只能用于置换非债券形式的地方政府债务。需要特别说明的是，财政部每月公布的地方债发行数据，同时包含了新增债与置换债两类债券。 对于一般债与专项债的偿还资金来源，一般债务本息可通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）偿还，其本金还可通过发行一般债券等偿还，利息则不可。专项债务也是如此，本息可通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，其本金还可通过发行专项债券等偿还，利息则不可；并且，不同政府性基金科目之间不得调剂，若执行中某专项债务所对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。 1 2014 年 10 月《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》：“项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。” 识别风险，发现价值 请务必阅读末页的免责声明 3 / 10 宏观经济|即时短评 图1：地方政府性债务演变历程 数据来源：财政部，广发证券发展研究中心。注：一类债务，即地方政府负有偿还责任的债务（又可称之为地方政府债务）；二类