2023年政府工作报告解读：两会报告的新意

宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 1 两会报告的新意 证券研究报告 2023 年 03 月 06 日 作者 宋雪涛 分析师 SAC 执业证书编号：S1110517090003 songxuetao@tfzq.com 张伟 分析师 SAC 执业证书编号：S1110522080003 zhangweib@tfzq.com 相关报告 1 《宏观报告：宏观-经济修复的斜率》 2023-03-02 2 《宏观报告：进一步宽松的概率或在下降-2022 年四季度货币政策执行报告解读》 2023-02-26 3 《宏观报告：算算今年的财政空间- 2023 年财政政策展望》 2023-02-22 2023 年政府工作报告解读 设定一个较为“保守”的经济增长目标，体现了本届政府在今年“休养生息、量力而行”的稳增长思路。无论是去年底的中央经济工作会议，还是今年初地方政府的两会、新春第一会，都在强调“高质量发展”和“提振信心”，而非地产、基建等的传统稳增长手段。比如，中央经济工作会议指出，“发展是党执政兴国的第一要务”，但同时“发展必须是高质量发展”；而地方政府的新春第一会中，“优化营商环境”和“高质量发展”则是两个最关键的要点。 相比于近年来的《政府工作报告》，今年的篇幅明显较短，并且增量信息相对有限，更多是对过去五年工作的回顾和总结。我们认为，这可能与今年是国务院换届年份有关，更多有关经济工作的信息，我们建议不妨重点关注人代会闭幕式后的总理答记者问环节。 风险提示：海外经济存在不确定性，可能会影响后续政策的部署；对政策的判断存在主观因素，可能会产生偏差。 宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 2 3 月 5 日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理李克强作政府工作报告。1 首先是三个最重要的数字，5、3、3.8，在我们的两会前瞻报告里都得到了验证。 5——GDP 目标 5%左右。 经济增长预期目标毫无疑问是《政府工作报告》最重要的数字。本次《政府工作报告》将 2023 年 GDP 增速目标设定在了“5%左右”，符合我们在报告《从各地两会看今年的政策思路》（2023.1.18）中的判断。 考虑到去年低基数的情况，“5%左右”的 GDP 增速目标不算很高，但结合中央和地方此前的表态来看，这并不意外。去年底召开的中央经济工作会议早就指出，“发展必须是高质量发展”，已经奠定了今年“不搞强刺激”的基调。这一点在地方政府的表态中也有体现：广东、江苏、山东、浙江等经济大省将今年经济增长目标仅设置在了“5%以上”或“5%左右”，而北京、上海等去年基数更低的地区今年的增长目标也相对保守。（详见报告《从各地两会看今年的政策思路》，2023.1.18） 3——赤字率 3%。 今年财政赤字率拟按照 3%安排，较去年提升 0.2 个百分点，与我们在报告《算算今年的财政空间——2023 年财政政策展望》（2023.2.22）中的判断一致。 要完成 5%的经济增长目标，可能还是需要 6%左右的基建增速，意味着财政支出仍要保持一定的强度。但综合财政收支两端的变化来看，如果不新增政策性金融工具，就需要突破地方政府的债务增长空间，或者将赤字率提升至 4%以上，显然不符合当前的实际情况。从与今年宏观环境相似的 2019 年来看，赤字率环比提升 0.2%个百分点、不突破 3%是相对合理的安排。（详见报告《算算今年的财政空间——2023 年财政政策展望》，2023.2.22） 今年整体的财政安排都较为温和。 相比于 2022 年，本次《政府工作报告》中的“政策要求”部分，不再强调“政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具”，说明政策靠前发力的诉求有所下降。 同时，减税降费的力度可能不会再进一步扩张。本次《政府工作报告》针对减税降费，提出“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”，主要突出对存量政策的优化和延续，并未提出新增的减税降费措施，减税降费可能不是今年财政发力的重点。 3.8——新增专项债额度 3.8 万亿元。 本次《政府工作报告》指出，今年新增专项债 3.8 万亿元，较去年实际发行量少约 2000亿元，也再次验证了我们在报告《算算今年的财政空间——2023 年财政政策展望》（2023.2.22）中的观点。 实际上，今年新增专项债不超过 2022 年的原因很简单——地方债务压力已经较大。2022 年地方政府债务率已经达到 126%，明显超出了 100%的风险警戒线，专项债务付息率也达到了 8%，相比于 2021 年出现了较大幅度的抬升，专项债的增长空间较为有限。（详见报告《算算今年的财政空间——2023 年财政政策展望》，2023.2.22） 1 十四届全国人大一次会议开幕会_2023 全国两会直播_新华网 (news.cn)，李克强总理作政府工作报告（文字摘要）_滚动新闻_中国政府网 (www.gov.cn) tWjWlXjZcVrVpOmN9P9R7NnPmMtRnOkPmMoNjMoOsM6MqRtMvPmRpPuOmOpP 宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 3 此外，货币政策进一步宽松的可能性也在下降。相比于 2022 年《政府工作报告》，本次报告对货币政策的定调从“加大实施力度”改为了“精准有力”，同时未提“保持流动性合理充裕”，更加突出货币政策的精准性而非总量规模。 这些都延续了中央经济工作会议的思路。 设定一个较为“保守”的经济增长目标，体现了本届政府在今年“休养生息、量力而行”的稳增长思路。无论是去年底的中央经济工作会议，还是今年初地方政府的两会、新春第一会，都在强调“高质量发展”和“提振信心”，而非地产、基建等的传统稳增长手段。比如，中央经济工作会议指出，“发展是党执政兴国的第一要务”，但同时“发展必须是高质量发展”；而地方政府的新春第一会中，“优化营商环境”和“高质量发展”则是两个最关键的要点（详见报告《新春第一会，地方今年怎么搞经济？》，2023.2.1）。 那么，今年新意在哪里？ 第一，在就业政策方面。 今年的城镇调查失业率目标由去年的“5.5%以内”调整为“5.5%左右”，但城镇新增就业人数的目标由去年的“1100 万人”提升到了“1200 万人”，历史上首次突破 1100 万人。 两个目标，一个对失业整体的容忍度有所提升，另一个对新增就业的要求又变得更高，看似“矛盾”，其实没有，因为新增城镇就业不是“净增”的就业，并不包括期间的失业人员2，所以还是边际放松了就业要求。 这么做其实说明政策层面正视了今年就业压力大的问题，特别是青年人的就业压力较以往更大，今年高校毕业生预计将达到 1158 万人，同比增加 82 万人3。所以《政府工作报告》也明确指出了，“落实落细就业优先政策, 把促进