高质量发展系列报告（二十九）：国务院机构改革的复盘与展望

证券研究报告 请务必阅读正文之后第 38 页起的免责条款和声明 国务院机构改革的复盘与展望 高质量发展系列报告（二十九）｜2023.2.21 ▍ 中信证券研究部 ▍ 核心观点 杨帆 政策研究首席 分析师 S1010515100001 于翔 政策研究联席首席分析师 S1010519110003 国务院机构改革向来是资本市场的关注热点，改革开放以来 8 次机构改革对我国经济社会发展都起到了深远的意义。临近两会本轮机构改革方案即将公布，参考历史经验预计文件将在两会开幕后一周公布。回溯 08/13/18 三次机构改革，机构改革都着力于解决当时的经济社会问题，并对一些产业发展起到了关键作用。二十大报告认为“党和国家机构改革全面完成”，预计本次或更聚焦于专业部门的精细调整，同时从二十大报告出发，预计科技与安全是改革关键词。 ▍ 历史：改革开放后国务院经历 8 次机构改革，早期注重精简提效，中后期关注质量。政府机构作为上层建筑需要不断适应经济基础进行有效的改革。改革开放以来共进行过 8 次国务院机构改革，整体部门数量呈现下降趋势，中期加强公共服务供给转变政府职能，后期部门数量相对稳定。 ▍ 节奏：程序上党委先在 2 月底定调，随后政府在 2 周后在两会上公布，3-4 天后人大批准通过，前后时间约 3 周。从线索看，机构改革半年前的党代会报告会讨论机构改革的原因和方向。从文件看，机构改革文件一般在2 月底党的历届二中全会通过。从公布时间看，文件会在两会的第 7 天左右由时任国务院秘书长向人大汇报，届时公众可通过媒体获悉机构改革的具体内容，人大一般会在 3-4 天后批准通过。前后时间跨度约 3 周。 ▍ 2008：大部制改革打破多头管理，新部委对对应的产业发展至关重要。经济发展仍处于快车道，但社会问题开始显现。本次机构改革呈现大部制改革特征，比如组建了工信部和交通运输部，两部门的成立对新兴产业发展、军工企业国企改革和基建投资起到了关键支持作用。此外国家还组建了国家能源局，打破多头管理，统筹规划下新能源产业自此踏上新征程。 ▍ 2013：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。经济层面，我国经济增长开始放缓，但相比海外仍然较快。社会层面，总书记着力于反腐并化解社会矛盾。本次机构改革聚焦于构建人民满意的服务型政府，将一些部门职能合并以解决过去“九龙治水”的局面。 ▍ 2018：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系。党的十九大报告提出社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2018 年机构改革较以往调整最多，涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境等多方面政府部门职责调整，其中医保局和市场监督管理局的设立可以看作医改和反垄断监管的前奏。此外本次改革还落脚于党的机构改革，加强党的全面领导。 ▍ 过去机构改革卓有成效，预计本次或更聚焦于专业部门的精细化调整。历经 8 轮机构改革，政府机构在设置上已呈现整体性、系统性和协调性。二十大报告提到“新一轮党和国家机构改革全面完成”。2023 年国务院机构改革或是一种结构性改革，更加聚焦于专业部门的精细化调整。 ▍ 从二十大报告出发，预计本次机构改革的关键词是科技与安全。参考历次国务院机构改革经验，二十大报告强调的重点问题或是 2023 年国务院机构改革的重要工作，结合词频变化看，安全、科技或是两大重点关键词，预计此次机构改革中相关管理部门职责或会进一步优化。科技方面，建议关注半导体、信创等高科技技术产业。安全方面，能源安全建议关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全除已有政策以外料将强化安全监测。 ▍ 风险因素：政策不及预期的风险；国务院机构改革不及预期的风险；科技创新政策支持力度不及预期的风险；粮食、能源、产业链安全风险。 高质量发展系列报告之二十九｜2023.2.21 请务必阅读正文之后的免责条款和声明 2 目录 机构改革历史悠久，重点关注二中全会和两会节奏 .......................................................... 5 改革开放后国务院经历八次机构改革，早期注重精简提效中后期关注质量 ...................... 5 如何跟踪：党的二/三中全会通过，全国两会宣读审批，随后政府讨论宣布 ..................... 7 历次改革：从大部制改革到构建服务型现代化政府 ........................................................ 10 2008 年：大部制改革打破多头管理，新部委对对应的产业发展至关重要 ...................... 10 2013 年：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府 ...................... 16 2018 年：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系 ...................... 22 2023 年展望: 机构改革或围绕中国式现代化展开 ........................................................... 33 调整形式：本次改革以结构性职能调整为主，大部门成立或合并概率较小 .................... 33 参考历次改革经验和二十大报告，预计今年机构改革将围绕科创、安全展开 .................... 34 科创人才：关注半导体、信创等高科技技术产业，自主可控自立自强是方向 .................... 35 安全保障：能源安全关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全强化监测 .................... 36 风险因素 ......................................................................................................................... 37 qRoNmMmMwOqOmRrNpPnRsRbRdN7NtRoOnPsRfQmMtRkPpNnM7NrQrPxNtQqPuOmPwP 高质量发展系列报告之二十九｜2023.2.21 请务必阅读正文之后的免责条款和声明 3 插图目录 图 1：2018 年国务院组成机构情况 ................................................................................... 6 图 2：国务院下辖机构数量及组成情况变化 ...................................................................... 6 图 3：2013《国务院关于机构设置的通知》的成文日期和发布日期 ................................. 9 图 4：中国城镇化率 ......................