2022年上半年地方政府债券市场分析：政策推动地方债“早发快用”，发行进度显著前置，提振基建投资效应有望逐步显现

1政策推动地方债“早发快用”，发行进度显著前置，提振基建投资效应有望逐步显现——2022 年上半年地方政府债券市场分析2022.72政策推动地方债“早发快用”，发行进度显著前置，提振基建投资效应有望逐步显现——2022 年上半年地方政府债券市场分析联合资信公用评级二部夏妍妍杨晓薇路君2022 年上半年，我国地方政府债券发行规模合计 5.25 万亿元，同比增长57.14%。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，2022 年以来地方政府债券相关政策主要体现在推动地方债“早发快用”、合理扩大专项债使用范围、进一步规范专项债的发行使用、多途径化解债务风险等方面。从市场层面看，地方债发行表现出进度明显前置、期限拉长、利率下降、期限利差收敛、投向城市基础设施占比显著上升的特征。预计 2022 年下半年地方债发行以再融资债券为主，专项债使用进度有望加快，提振基建投资效应逐步显现，专项债资金监管将继续强化，地方政府隐性债务严监管政策仍将持续，地方政府债券发行定价将更加市场化。一、地方政府债券相关政策梳理2022 年以来，全球新冠肺炎疫情仍在持续，俄乌冲突背景下我国面临的外部环境更趋复杂和严峻，加之国内疫情多点散发，我国经济下行压力有所加大。2022 年 3 月《政府工作报告》提出 2022 年经济工作要坚持稳字当头、稳中求进，把稳增长放在更加突出的位置。在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。整体看，2022 年以来，地方政府债券相关政策主要体现在推动地方债“早发快用”、积极发挥“稳投资”“稳增长”作用，合理扩大专项债使用范围、更好发挥专项债效能，实施通报及预警机制、进一步规范专项债的发行使用，遏制新增地方政府隐性债务、多途径化解债务风险等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。根据国家统计局初步核算，2022 年上半年，我国实现国内生产总值 56.26 万亿元，按不变价格计算，同比增长 2.5%。具体看，2022 年上半年地方债相关政策举措qRnOmOrRvNsPnQqPoOsPyQ9PaO6MnPmMpNsQlOpPpQkPnOoPaQrQrNMYtOtMuOoOmN3如下：一是政策推动地方债“早发快用”，积极发挥“稳投资”“稳增长”作用。2021 年 12 月，财政部已向各地提前下达 2022 年新增地方政府债务限额 1.79 万亿元，其中一般债务限额 0.33 万亿元，专项债务限额 1.46 亿元；2022 年《政府工作报告》确定今年地方政府新增债务限额为 4.37 万亿元，其中新增一般债限额 0.72 万亿元，较上年小幅下降 0.1 万亿元；新增专项债限额 3.65 万亿元，与上年持平，为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。2022 年 3 月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署用好政府债券扩大有效投资，会议提出抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜，要求2021 年提前下达的额度 5 月底前发行完毕，2022 年下达的额度 9 月底前发行完毕。2022 年 3 月 30 日，财政部向各地下达了剩余的新增专项债券限额。在二季度经济下行压力明显增大的背景下，2022 年 5 月，国务院发布《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，要求抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的 3.45 万亿元专项债券发行使用进度，在 6 月底前基本发行完毕，力争在 8月底前基本使用完毕。2022 年，地方债发行明显前置，上半年地方债共计发行5.25 万亿元，其中发行新增一般债 0.61 万亿元，新增专项债 3.41 万亿元，分别为 2022 年《政府工作报告》确定新增债务限额的 84.72%及 93.42%；发行再融资债券 1.23 万亿元。二是合理扩大专项债使用范围、扩大有效投资，更好发挥专项债效能。2022年《政府工作报告》提出，要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，今年拟安排地方政府专项债券 3.65 万亿元，强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。同日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）《关于 2021 年国民经济和社会发展计划执行情况与 2022 年国民经济和社会发展计划草案的报告》亦强调积极扩大有效投资，要求高质量建设“十四五”规划 102 项重大工程项目，适度超前开展重大基础设施建设。财政部《关于 2021 年中央和地方预算执行情况与 2022 年中央和地方预算草案的报告》针对专项债券投向及资金监管等提出做深做细专项债券项目储备，用好用足专项债券作为重大项目资本金政策，优化专项债券投向领域，严格资金4使用监管，重点支持在建和能够尽快开工的项目。2022 年 4 月 12 日国务院政策例行吹风会介绍 2022 年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括加大惠民生、解民忧等领域投资（如城市管网建设、水利领域等），支持增后劲、上水平项目建设（主要围绕新基建），推动补短板、增强弱项项目建设（围绕乡村振兴，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点）。2022 年 5 月，国务院发布《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，提出在前期确定的包括交通基础设施、能源、保障性安居工程在内的九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。三是实施通报及预警机制，进一步规范专项债券的发行使用。2022 年 1 月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，并对进度最慢的 3 个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。在此基础上，部分省份建立了专项债闲置资金超期收回机制，如山西省对专项债券资金下达项目单位 12 个月后仍未支出及其他闲置或违规使用的专项债券资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。2022 年 1 月召开的中央经济工作会议也进一步强调规范专项债券的发行使用，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。四是遏制新增地方政府隐性债务，要求通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险。2022 年 3 月，第十三届全国人民代表大会第五次会议提出要持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置一些地方的高风险金融机构，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，稳妥有序缓释债券市场风险。同时，财政部提出要强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型。2022 年 5 月，财政部通报了安徽省安庆市、贵州省兴义市、江西省贵溪市等 8 个由于化债不实、新增隐性债务的问责典型案例。2022 年 6 月，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿