宏观点评：稳经济大盘会议后，财政缺口如何弥补？

证券研究报告·宏观报告·宏观点评 东吴证券研究所 1 / 7 请务必阅读正文之后的免责声明部分 宏观点评 20220525 稳经济大盘会议后，财政缺口如何弥补？ 2022 年 05 月 25 日 证券分析师 陶川 执业证书：S0600520050002 taoch@dwzq.com.cn 研究助理 邵翔 执业证书：S0600120120023 shaox@dwzq.com.cn 相关研究 《美国削减关税：口舌之争还是箭在弦上？》 2022-05-22 《LPR 点评：15bp 稳地产够不够？》 2022-05-20 《经济如何走出 4 月的“二次底”？》 2022-05-16 [Table_Summary] ◼ 增支、降负、减收，这是今天（2022 年 5 月 25 日）全国稳定经济大盘会议对当前财政处境最鲜明的定调，当前财政压力有多大？我们预计这一收支缺口大致为 1.33 万亿，相当于 1.1%的赤字率。不过我们预计通过财政内部的腾挪这一规模可能缩小一半、至不到 6000 亿的水平。如果没有特别国债的额外支持，地方政府除了坚持“过苦日子”、压缩一般支出外，还需要加大结转结余财政资金的回收力度以及盘活存量资产，通过 REITS，PPP 等社会加杠杆模式来置换政府杠杆。 ◼ 当前财政收支最大的压力来自疫情和地产。一方面，疫情冲击带来的经济增速放缓会拖累公共财政收入，防疫措施尤其是不断推广的常态化核酸检测会带来额外的财政支出压力；另一方面，地产持续走弱也会使得政府的土地相关收入萎缩。 ◼ 疫情带来的经济增速放缓将使得税收收入减少约 2500 亿元。我们之前测算疫情对于 2022 年 GDP 增速的拖累在 0.9 个百分点，而税收收入（2021 年占一般公共财政收入的 85%）的增速和经济增速密切相关，如图所示，经济增速每放缓 1 个百分点，税收增速将放缓 1.6 个百分点。则对应的税收增速放缓 1.45 个百分点，2021 年全国税收规模为1.73 万亿元，则 2022 年税收收入减少幅度约为 2500 亿元。 ◼ 5 月 23 日国常会提出增加 2000 多亿减、退税，我们预计会使通过提前动用计划结转 2023 年的政府性基金预算来覆盖，而这一项的财政余粮规模有 4000 亿元，所以暂不计入新增财政缺口的测算。 ◼ 常态化核酸检测带来的财政负担约为 2560 亿元，主要来源于两个方面：一是核酸检测费用，二是核酸点和方舱医院的建设费用。 ◼ 常态化核酸检测的推广的费用约为 2640 亿元。在之前的研究中我们测算了推广常态化核酸检测的费用，不过需要根据近期的一些变化调整测算：一方面是核酸检测的价格继续压降，国家医保局要求 6 月 10 日前各地单人单检和多人混检的价格不高于 16 元/人份和 3.5 元/人份（图3）；另一方面常态化核酸检测推广的范围出现“加码”的情况，例如江西、河南等地均是面向全省推广。如图 4 所示，我们把核酸检测的价格调至最低，并且将范围扩展至全国，月度检测费用约为 339 亿元（测算逻辑详见附文），常态化核酸检测从 4 月底开始逐步推广，则年内费用约为 2640 亿元，值得注意的是这是一个偏保守的估计。 ◼ 考虑到合理的医保分担后，年内常态化核酸检测费用带来的额外财政支出大致为 2560 亿元。我们认为常态化核酸检测作为一项公共服务，仍将主要依靠地方财政。深圳依托医保来覆盖核酸检测费用的模式并不适用于推广：一方面深圳的财政能力不具备代表性，2021 年深圳市的财政自给率 93.2%，位列全国城市第四；第二，深圳的费用模式主要是针对 3 月疫情爆发期间的全面、“应检尽检”的核酸筛查。与之对应，大范围铺开的常态化核酸检测应定位为政府提供的常规性公共服务，主要依靠一般公共财政支出予以支持。山东模式可能更合适——发热门诊(哨点)患者、住院患者核酸检测费用由医保基金按原规定支付，其余费用由财政负担。”我们测算财政将大致覆盖 97%的费用（具体测算详见附文），因此对应的财政额外支出约 2560 亿元。 ◼ 除此之外，财政还需负担常态化核酸检测相关的两项支出——核酸检测点和方舱医院的建设，这部分资金约为 385 亿元。假设在一、二线城市进行 15 分钟步行采样圈全覆盖，总建设成本约为 40.2 亿元（不用额外计算采样人工成本）。国家卫健委主任马晓伟在“求是”杂志指出“各省以地级市为单位，常规建设或改造一定数量的方舱医院”，基于单个床位覆盖人数和单个床位平均建造成本，我们测算这一成本约为345 亿元（具体测算详见附文）。 ◼ 综合以上三项费用，年内常态化核酸检测推广将额外增加财政支出约 请务必阅读正文之后的免责声明部分 宏观点评 东吴证券研究所 2 / 7 2946 亿元。 ◼ 监管“后遗症”下地产的持续疲软预计将使得政府土地使用权出让收入减少约 1.57 万亿元，不过带来的缺口可能仅为 7850 亿元。国有土地使用权出让收入是政府性基金收入最主要的组成部分，2021 年占比达 90%，其与土地成交的情况密切相关。财政部公布的 2022 年财政预算暗含今年地方国有土地使用权出让收入增速约为 0.4%（地方政府性基金预算本级收入增长 0.4%）。虽然 1 至 4 月地方国有土地使用权出让收入累计同比下跌 29.8%，我们预计今年地方国有土地使用权出让收入同比增速可能在-15%至-20%之间，疫情的扩散会导致土地拍卖的推迟而非取消。从均值水平看，拖累今年地方土地收入约 18 个百分点（-17.5%-0.4%），约合 1.57 万亿元。 ◼ 以收定支，土地出让收入的减少也意味着对应的支出会相应减少，规模大致为收入减少的一半。土地出让收入和土地成交减少，相应的征地和拆迁补偿、土地开发等支出也会随之下降，这一部分支出约占土地出让收入的 50%，如果保持其他支出计划不变，则土地出让收入减少带来的政府性基金预算缺口仅为 1.57 万元的一半，即约 7850 亿元。 ◼ 综合而言，疫情和地产的冲击将导致财政缺口增加 1.33 万亿，相当于新增赤字 1.1%。从历史上看，政府在年中上调赤字率并不多见，如何去弥补这个缺口？先挪后补，以时间换空间；如果没有特别国债，则要考虑用杠杆的置换。 ◼ 盘活存量、结转结余资金补缺：>5000 亿元。包含未使用的中央预算稳定调节基金余额，中央政府性基金收入预算盈余和地方政府结转结余资金（具体测算详见附文）。 ◼ 可以使用专项债额度部分补缺方舱医院建设以及土地出让金减少带来的缺口：2000 亿元。土地出让收入支出中基建相关支出和保障性住房支出占比在 12%左右，加上方舱医院的建设支出约 2000 亿元。2022年专项债额度较充裕，除了预算的 3.65 万亿外，下半年可能会提前下达 2023 年额度，腾挪补缺的空间较大。 ◼ 剩余的不到 6000 亿的缺口怎么补缺？如果没有特别国债的额外支持，地方政府除了坚持“过苦日子”、压缩一般性支出外，还需要加大结转结余财政资金的回收力度以及盘活存量资产，通过 REITS，PPP 等社会加杠杆模式来置换政府杠杆。 ◼ 附-主要分项测算逻辑和过程： ◼ 2022 年内常态化核酸检测费用约 264