【粤开宏观】“财政重整”的缘由、本质与应对：防范下一个鹤岗

请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 14 证券研究报告 | 宏观研究 宏观研究 【粤开宏观】“财政重整”的缘由、本质与应对：防范下一个鹤岗 2022 年 01 月 20 日 投资要点 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 研究助理：贺晨、牛琴 近期报告 《【粤开宏观】税收公平：从查账征收与个税优惠延续谈起》2022-01-06 《【粤开宏观】鲍威尔搁置缩表决定：市场紧缩恐慌暂缓》2022-01-12 《【粤开宏观】金融数据反映出当前经济的三大特征》2022-01-13 《【粤开宏观】三重承压的经济，四个降息的理由》2022-01-17 《【粤开宏观】又降息了：未来股、债、房价走势展望》2022-01-20 导读： 2021 年 12 月 23 日，鹤岗市人社局发布公告称，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。鹤岗成为首个财政重整的地级市，引发市场对基层财政困境的担忧。什么是“财政重整”？鹤岗为何陷入财政重整？还有哪些地级市债务付息压力较大？地方政府启动财政重整后该怎么办？本文主要回答以上四个问题。 摘要： 一、什么是“财政重整”？三点认知 第一，“财政重整”源于 2016 年《地方政府性债务风险应急处置预案》（简称“88号文”）。88 号文规定了财政重整的两种情形：一是“自愿型”，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时；二是“强制型”，市县政府年度一般债务（专项债务）付息支出超过当年一般公共预算（政府性基金预算）支出的 10%。 第二，财政重整不同于西方国家的政府破产。1）财政体制不同。美国是联邦制国家，联邦政府、州政府、地方政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系，不存在联邦政府、州政府为地方政府财政兜底的情况。而我国是单一制结构，上级政府对下级政府存在领导与被领导的关系，牵一发而动全身。2）衡量指标不同。国际上通常以 60%（公共债务占 GDP 比重）作为债务率警戒线，针对的是全部债务；而我国财政重整仅针对显性债务，以债务付息率作为衡量指标。3）重整目的不同。西方政府通过破产清理摆脱“旧”的债务，获得财政“新生”；而财政重整是在债务风险出现“苗头”时就及时响应，体现了未雨绸缪防风险的思想。 第三，财政重整在我国早已出现，但此前均局限在区县层面，鹤岗是全国首个财政重整的地级市。早在 2018 年，四川省资阳市安岳县、雁江区由于债务付息压力过大，启动财政重整计划。随后，两县级政府积极化债，区域内债务风险明显降低，均于 2019 年 5 月“退出”财政重整。 二、鹤岗为何启动“财政重整”？表象&本质 1.表象：土地出让收入下滑可能是此轮“财政重整”的导火索 从债务付息上看，鹤岗此轮财政重整不是在债务付息率超过 10%后强制进行的，更大概率是由于近年土地出让收入大幅下滑、专项债务偿债风险上升，债务领导小组认为确有必要而主动进行的。 从“账面”上看，2016-2020 年鹤岗一般债务付息率相对较低且稳定，分别为0.9%、0.5%、0.5%、0.8%和 1.0%；专项债债务付息数据一直处于“缺失”或 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 14 证券研究报告 | 宏观研究 宏观研究 【粤开宏观】“财政重整”的缘由、本质与应对：防范下一个鹤岗 2022 年 01 月 20 日 投资要点 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 研究助理：贺晨、牛琴 近期报告 《【粤开宏观】税收公平：从查账征收与个税优惠延续谈起》2022-01-06 《【粤开宏观】鲍威尔搁置缩表决定：市场紧缩恐慌暂缓》2022-01-12 《【粤开宏观】金融数据反映出当前经济的三大特征》2022-01-13 《【粤开宏观】三重承压的经济，四个降息的理由》2022-01-17 《【粤开宏观】又降息了：未来股、债、房价走势展望》2022-01-20 导读： 2021 年 12 月 23 日，鹤岗市人社局发布公告称，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。鹤岗成为首个财政重整的地级市，引发市场对基层财政困境的担忧。什么是“财政重整”？鹤岗为何陷入财政重整？还有哪些地级市债务付息压力较大？地方政府启动财政重整后该怎么办？本文主要回答以上四个问题。 摘要： 一、什么是“财政重整”？三点认知 第一，“财政重整”源于 2016 年《地方政府性债务风险应急处置预案》（简称“88号文”）。88 号文规定了财政重整的两种情形：一是“自愿型”，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时；二是“强制型”，市县政府年度一般债务（专项债务）付息支出超过当年一般公共预算（政府性基金预算）支出的 10%。 第二，财政重整不同于西方国家的政府破产。1）财政体制不同。美国是联邦制国家，联邦政府、州政府、地方政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系，不存在联邦政府、州政府为地方政府财政兜底的情况。而我国是单一制结构，上级政府对下级政府存在领导与被领导的关系，牵一发而动全身。2）衡量指标不同。国际上通常以 60%（公共债务占 GDP 比重）作为债务率警戒线，针对的是全部债务；而我国财政重整仅针对显性债务，以债务付息率作为衡量指标。3）重整目的不同。西方政府通过破产清理摆脱“旧”的债务，获得财政“新生”；而财政重整是在债务风险出现“苗头”时就及时响应，体现了未雨绸缪防风险的思想。 第三，财政重整在我国早已出现，但此前均局限在区县层面，鹤岗是全国首个财政重整的地级市。早在 2018 年，四川省资阳市安岳县、雁江区由于债务付息压力过大，启动财政重整计划。随后，两县级政府积极化债，区域内债务风险明显降低，均于 2019 年 5 月“退出”财政重整。 二、鹤岗为何启动“财政重整”？表象&本质 1.表象：土地出让收入下滑可能是此轮“财政重整”的导火索 从债务付息上看，鹤岗此轮财政重整不是在债务付息率超过 10%后强制进行的，更大概率是由于近年土地出让收入大幅下滑、专项债务偿债风险上升，债务领导小组认为确有必要而主动进行的。 从“账面”上看，2016-2020 年鹤岗一般债务付息率相对较低且稳定，分别为0.9%、0.5%、0.5%、0.8%和 1.0%；专项债债务付息数据一直处于“缺失”或 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 14 证券研究报告 | 宏观研究 宏观研究 【粤开宏观】“财政重整”的缘由、本质与应对：防范下一个鹤岗 2022 年 01 月 20 日 投资要点 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 研究助理：贺晨、牛琴