如何理解“十五五”规划建议对财政的部署安排？

请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 10 证券研究报券研究报告 | | 宏观宏观深度深度 宏观研究 如何理解“十五五”规划建议对财政的部署安排？ 2025 年 11 月 03 日 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 分析师：晁云霞 执业编号：S0300525090001 电话： 邮箱：chaoyunxia@ykzq.com 近期报告 《【粤开宏观】中美吉隆坡经贸磋商：谈成什 么 ？ 还 剩 什 么 ？ 未 来 如 何 ？ 》2025-10-30 《【粤开宏观】《“十五五”规划建议》的12 大看点：科技自立与扩大内需引领新征程》2025-10-28 《【粤开宏观】三季度经济增速为何放缓？四季度经济前景如何？》2025-10-20 《【粤开宏观】关税战下的美国：关税收入、实际税率与贸易格局演变》2025-10-12 《【粤开宏观】从化债到化险，厘清地方债务风险的五个认知》2025-10-08 摘要 10 月 28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称为“十五五”规划建议或《建议》）正式发布。《建议》对“提升宏观经济治理效能”作出了重要部署，提出要“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”“保持合理的宏观税负水平”“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，指明了“十五五”时期财政政策优化与财税体制改革的主要方向。 本文通过对比“十四五”规划建议对财税的部署安排，总结提炼“十五五”规划建议中财税相关内容的四大特点，其后重点分析“十五五”时期发挥积极财政政策要推动财政政策四大转型、深化财税体制改革以增强财政可持续性、构建债务管理长效机制的方式。 风险：财政政策转型不到位；财税体制改革不及预期 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 10 目 录 一、“十五五”规划建议财政相关内容的三大特点 ............................................................................................................... 3 二、更好发挥积极财政政策的作用，需要推动财政政策的四个转型 ................................................................................. 5 三、深化财税体制改革，增强财政可持续性，避免重现“两个比重”持续下降格局 ..................................................... 6 四、加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，遏制地方政府债务风险 ................................................. 7 图表目录 图表 1： “十五五”与“十四五”规划建议财政相关内容对比 ................................................................................ 4 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 10 一、“十五五”规划建议财政相关内容的三大特点 整体上看，“十五五”规划建议对财税的部署安排，既体现了当前国内外经济形势对财政政策及财税体制提出的新要求，又延续了二十届三中全会确定的财税体制改革要求。 与“十四五”规划建议比较，可以发现“十五五”规划建议财政相关内容呈现四大特点。 一是财政作为“国家治理的基础和重要支柱”的角色越发重要，在稳增长、增动力、惠民生、防风险等方面将发挥显著作用，其在五年规划中的分量也越来越重。“十五五”规划建议中关于财税的部署安排贯穿始终，既在“提升宏观经济治理效能”部分，专门部署了“十五五”时期财政政策和财税体制改革的具体方向，更是在科技创新、收入分配、提振消费、扩大投资、全国统一大市场建设、乡村振兴、人口高质量发展、绿色转型等重点领域和关键环节中，明确提出了要加强财政或税收相关支持。比如在“加快形成绿色生产生活方式”中提出“落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策”；在“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”中提出“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”。相较而言，“十四五”规划建议中的财税体制改革包含在“建立现代财税金融体制”之中，并未单独成段，并且规划建议的其他部分相对更少涉及财政或税收。 二是明确提出发挥积极财政政策作用，在中长期体制改革之外更加强调财政政策应对短期风险挑战、维护经济社会稳定的作用。历次五年规划建议对财税的要求基本侧重财税制度改革，偏中长期，较少涉及短期政策方向；而“十五五”规划建议提出“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策”，相应地对财政提出要“发挥积极财政政策作用”，在持续稳增长、稳就业、稳预期中发挥重要作用。这种安排主要是源自“十五五”期间的内外部形势发生了重大变化，当前国内经济“有效需求不足”“新旧动能转换任务艰巨”，大国博弈、地缘政治等不确定难预料的因素明显增加。由此财政政策要因时因势而动，在扩大总需求、应对经济社会风险、促进科技自立自强、推动城乡融合发展等方面发挥出更大作用。 三是财政“投资于人”、提振消费的色彩更加浓厚，大国财政的民生财政属性更加凸显。“十五五”规划建议中财政相关内容，民生财政被提到更加重要的地位。“十四五”规划建议提出“增强国家重大战略任务财力保障”，“十五五”规划建议则增加了“基本民生”，即提出“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。在其他部分都明显体现出对居民部门、对提振需求的高度重视，这在理念上与过去相对重视企业部门、重视投资发生了重大变化。“十五五”规划建议提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”“增加政府资金用于民生保障支出”“提高民生类政府投资比重”“发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本”等具体举措，明确传达了“十五五”时期财政将在增加民生财政支出规模及占比、降低居民和家庭负担等方面重点发力，解决社会普遍关注的教育、医疗、养老、养育等领域存在的民生痛点，全面提升居民的幸福感和消费能力。 四是财政相关政策或改革部署的目标更加明确，政策导向清晰，政策可执行度更强，有利于稳定预期。一方面，“十五五”规划建议中的财政相关内容总体服务于促动力（“内需主导、消费拉动、内生增长”）和稳发展（“持续稳增长、稳就业、稳预期”）两大层面，“实施更加积极的宏观政策”明确传达了“十五五”时期我国将继续实施更加积极的财政政策的信息，总体目标明确，政策导向清晰。另一方面，重点领域财政相关政策部署可执行度高，政策重点突出，政策抓手比较具体。例如，明确提出了“支持高新技术企业和科技型中小企业发展，提高