2022财政政策展望：从蓄力到发力

2022 财政政策展望 从蓄力到发力 宏观动态跟踪报告 宏观报告 宏观经济与政策 2021 年 11 月 16 日 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 证券分析师 钟正生 投资咨询资格编号 S1060520090001 ZHONGZHENGSHENG93 4@pingan.com.cn 张德礼 投资咨询资格编号 S1060521020001 ZHANGDELI586@pingan.com.cn 研究助理 张璐 一般证券从业资格编号 S1060120100009 ZHANGLU150@pingan.com.cn   2021 年两会确定的财政赤字率和新增专项债额度，都明显高于市场预期，但截至目前实际支出却没有那么积极。一般公共财政+政府性基金两本账延续“超收少支”，实际赤字规模可能比预算赤字规模少 4.3 万亿，差额较 2020 年的 2.5 万亿大幅提高。2022 年中国经济“类滞胀”风险犹存，货币政策宽松空间受限，财政政策在宏观调控中将扮演更重要的角色，从“超收少支”到“用足力道”，从节奏“后置”到“前置”，均是财政政策跨周期调节的重点所在。  预计 2022 年广义赤字率 5.5%，低于 2021 年的 6.3%。在对财政稳增长诉求上升的 2022 年，广义赤字率可以下调的基础是，2020-2021 年财政连续两年“超收少支”，为财政“跨周期调节”提供了资金。2021 年全国一般公共财政+政府性基金的实际广义赤字 8.7 万亿，比安排的广义赤字少 2.5 万亿。使用今年前三季度数据和季节性均值，可估算得今年全年两本账的实际广义赤字可能比安排的广义赤字少 4.3 万亿。这些已安排但实际未使用的赤字，可通过中央预算稳定调节基金、地方财政调入资金和结转结余资金等账户，预留到以后年份使用。  2022 年财政赤字结构调整，降低新增专项债额度。预计 2022 年狭义财政赤字率可能持平于今年的 3.2%、赤字规模为 39700 亿；地方政府新增专项债券额度从 2021 年的 36500 亿下降到 28500 亿，减少 8000 亿。尽管安排的狭义赤字率相同，但 2022 年狭义赤字将比今年更积极：从绝对规模看，较今年提高了 4000 亿，而今年环比减少了 1900 亿；从狭义赤字率看，今年实际的预计只有 3.1%左右，2022 年是有所提高的。为防范专项债用途“万能化”带来风险，以及提高资金使用效率，2022 年可能适当降低新增专项债的比例和规模。今年 8 月财政部在回复全国人大的建议时，指出会认真考虑“进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例”的建议意见，在分配以后年度新增地方政府债务限额时积极予以考虑。我们认为 2022 年就可能实施。  2022 年财政支出节奏“前置”，公共财政投向基建规模难明显提升。从支出节奏看，预计 2022 年财政支出将“前置”，和今年的“后置”有机衔接。从支出结构看，预计 2022 年可能调整的方向：一是由于项目配套融资难，公共财政资金投向基建的规模难以明显提升；二是公共消费率适当提高，发挥对私人消费的“挤入”效应；三是继续加大对经济薄弱环节的定向支持，保就业保民生保市场主体；四是专项债可能与十四五时期的重大项目更好结合，推动基建投资尽快形成实物工作量。 证券研究报告 宏观动态跟踪报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 2/ 8 2021 年全国“两会”确定的财政赤字率和新增地方专项债额度都明显高于市场预期，但截至目前实际支出却没有那么积极。一般公共财政+政府性基金两本账延续“超收少支”，2021 年实际赤字规模可能比预算赤字规模少 4.3 万亿，差额较 2020年的 2.5万亿大幅提高。预算积极但实际支出保守，可能与全年完成增长目标难度不大、缺少合适基建项目拖累公共财政用于相关领域的支出、以及地方政府隐性债务高压治理等有关。 2022 年财政政策在宏观调控中将扮演更重要的角色。支撑疫后中国经济快速恢复的出口和房地产投资这两大增长动能可能步入下行周期，特别是近期针对地产调控的政策纠偏只会延缓地产投资放缓的节奏而难改下行趋势。而基建、制造业投资和消费均有继续修复的基础，但难以对冲出口和房地产投资回落对中国经济的拖累，因此 2022年的稳增长压力可能明显大于今年。这需要宏观政策积极应对，但货币政策受限于国内通胀（PPI 同比持续高位，CPI 同比见底回升），以及海外主要央行开启货币政策正常化，“内外交困”下货币宽松的空间不大。预计 2022 年财政政策和产业政策将是应对“类滞胀”的主角，货币政策作为配合，保持流动性平稳的同时，继续加大对经济薄弱环节的定向支持。 我们对 2022年财政政策展望如下：由于 2020-2021 年连续两年“超收少支”，为财政跨周期调节提供了资金，我们预计 2022年广义财政赤字率可能从今年的 6.3%下调至 5.5%。为防范地方政府专项债券用途“万能化”带来风险，以及提高财政资金使用效率，2022 年广义财政赤字结构也有望调整，或适当降低新增地方政府专项债券比例和规模，将额度向新增地方一般债挪腾。预计 2022年狭义财政赤字率 3.2%、赤字规模 39700亿，新增专项债额度从今年的 36500亿下调到 28500亿。2022年财政支出节奏也将从今年的“后置”变为“前置”；公共财政投向基建的规模难以明显提升，但适当提高公共消费率、继续加大对经济薄弱环节的定向支持，以及将地方专项债与十四五时期的重大项目更好结合，以推动基建投资尽快形成实物工作量，都是可以考虑调整的方向。 一、 预计广义赤字率低于 2021 年 狭义赤字率是一般公共预算账户对应的赤字率。广义赤字率有不同的口径，我们取其为一般公共预算和政府性基金预算这两本账对应的赤字率。2020年广义赤字率为 8.4%；2021年安排的赤字为 35700亿、新增地方专项债额度为 36500亿，预计全年名义 GDP 增长 13%左右（实际 GDP 同比增长 8%左右、GDP 平均指数为 5%左右），可估算得 2021 年广义赤字率为6.3%。 预计 2022年的广义赤字率将下调至 5.5%，广义赤字规模约为 68200亿。5.5%的广义赤字率，介于 2019年的 5.0%和 2021年的 6.3%之间，体现了在中国经济从疫后复苏向常态回归的过程中，财政政策将继续发挥托底经济和保就业保民生保市场主体的积极作用。我们预计 2022年名义 GDP 增长 8%，估算得当年广义财政赤字为 68200亿，较 2021年减少 4000亿（图表 1）。 2022年财政稳增长诉求上升的同时，广义赤字率可以下调的基础是：2020-2021年财政连续两年“超收少支”，为财政“跨周期调节”提供了资金。2020年全国公共财政预算收入和支出的实际完成率分别为 101.5%、99.1%，政府性基金预算收入和支出的实际完成率分别为 114.8%、93.6%，两本账的实际广义赤字为 8.7万亿，比预算安排的广义赤字少