强化地方政府专项债管理，会计处理新规压实偿还责任

请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·债市研究 2025 年 9 月 16 日 强化地方政府专项债管理，会计处理新规压实偿还责任 作 者：冯祖涵，FRM 邮 箱：research@fecr.com.cn 摘 要 近日，财政部印发《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（以下简称“《规定》”），以优化专项债券管理机制，强化专项债券全流程管理。《规定》进一步明确了地方政府专项债券相关业务会计处理的具体要求，并加强了专项债项目的信息汇总。 一方面，《规定》统一以项目实施方案（或融资平衡方案）确定是否承担还本付息义务，有助于压实项目单位的偿还责任，加强专项债的债务偿付管理。同时，明确了专项债多个环节中涉及的账务处理，要求单独设置“专项债券”这一明细科目，并对项目单位购建专项债券项目相关资产进行辅助核算。此外，对不承担偿还义务的行政事业类项目单位，项目运营产生的、应当按规定直接上缴财政的收入（如国有土地使用权出让收入、车辆通行费等），不作为本单位收入进行处理。这点或可为“调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”打开通道。另一方面，《规定》要求项目单位应当填制“专项债券项目投资表”和“专项债券资金还款情况表”，依托财政部地方政府专项债券穿透式监测系统报送，这可以为专项债券项目的闭环管理提供有力的信息支撑。 今年以来，随着《意见》中多项政策落地，地方政府新增专项债的发行与管理中呈现出诸多新变化、新亮点。发行方面，上半年发行节奏相对缓慢，第三季度或将成为全年的发行高峰，新增专项债发行规模或超过 1.5 万亿元；“自审自发”试点地区受益于专项债项目审核权下放，专项债发行节奏较快；专项债资金投向渐趋多元化，土地储备项目成为重要投向领域之一，同时新型基础设施大类中涌现出多种类型的项目。在管理方面，自《意见》发布后，专项债的各项相关管理制度陆续推出。土储债政策逐步细化，同时湖南、宁夏、山西等多个省份发布关于专项债管理的方法与细则，要求强化专项债项目管理。其中，山西省要求市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。 总的来看，随着专项债各项新规、细则落地，强化专项债项目管理与还本付息管理是当前专项债管理政策的要点。目前，政策着力创新、细化专项债的管理机制，多从规范性与信息支撑入手，强化专项债全流程管理。但从山西省来看，也存在筛选专项债项目单位，将城投平台排除在外的做法。对城投平台来说，这将带来业务量流失与现金流紧张，或将倒逼城投平台加速市场化转型。 相关研究报告： 1.《如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？》，2025.1.16 2 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·债市研究 2025 年 9 月 16 日 近日，财政部印发《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（以下简称“《规定》”），以完善项目单位对地方政府专项债券相关业务的会计处理，优化专项债券管理机制，强化专项债券全流程管理。 一、新规重点内容解读 2024 年 12 月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称“《意见》），提出“加强专项债券资金使用监管”、“加强专项债券项目资产管理”、“规范新增项目资产核算”等要求。为落实《意见》要求，《规定》进一步明确了地方政府专项债券相关业务会计处理的具体要求，并加强了专项债项目的信息汇总。《规定》包括关于行政事业类项目单位的账务处理、关于企业类项目单位的账务处理、关于专项信息的填报、关于新旧衔接的账务处理、附则等 5 部分内容。下文将对重点内容展开解读。 （一） 明确专项债会计处理规范 《规定》首先将项目单位分成行政事业类与企业类，两类项目单位适用于不同的会计准则。行政事业类项目单位适用于政府会计准则，政府会计由预算会计和财务会计两部分构成，预算会计实行收付实现制，通过预算收入、预算支出和预算结余三个要素进行预算会计核算；财务会计实行权责发生制，通过资产、负债、净资产、收入、费用五个要素进行财务会计核算。双核算模式既可以控制和监督预算执行情况，也可以全面反映政府的财务健康状况。 企业类项目单位适用于企业会计准则，实行权责发生制，反映了此类项目的市场化运营属性。 在分类的基础上，《规定》探讨了两类项目单位共同面临的两种情景：一是根据项目实施方案（或融资平衡方案）需由本单位承担专项债券资金还本付息义务，二是无需承担专项债券还本付息义务。对于情景一，行政事业类与企业类项目单位均需按照相应的会计准则将其确认为负债。根据《政府会计准则第 8 号——负债》（财会〔2018〕31 号），地方政府专项债券系政府举借债务，政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债。对于情景二，行政事业类项目单位应将不承担偿还义务的专项债券资金确认为财政拨款收入，企业类项目单位应当结合具体约定按照有关企业会计准则进行会计处理。统一以项目实施方案（或融资平衡方案）确定是否承担还本付息义务，有助于压实项目单位的偿还责任，加强专项债的债务偿付管理。 《规定》在情景一的基础上，明确了专项债多个环节中涉及的账务处理，包括收到专项债券资金、承担专项债券资金利息、偿还专项债券资金本息、购建专项债券项目相关资产、取得项目专项收入。需要关注以下三点内容：一是单独设置“专项债券”这一明细科目。在财务会计下，行政事业类项目单位与企业类项目单位都应当在“长期应付款”科目下设置“专项债券”明细科目，核算该类专项债券资金的本金和利息。“专项债券”明细科目应当设置“本金”、“应计利息”等明细科目，并按照具体债券进行明细核算。在行政事业类项目单位涉及的预算会计下，按照预算管理要求需要对专项债券资金单独反映的，还应当在“财政拨款预算收入”、“其他支出”等科目下设置“专项债券”明细科目。单独设置明细科目，有助于规范专项债的会计处理，加强对专项债还本付息的监督。二是对项目单位购建专项债券项目相关资产进行辅助核算，主要依据是项目资金来源（专项债券资金、其他资金等）以及《规定》提出的专项债券项目投资及资金还款情况表，重点在于明确专项债券项目所形成资产的资金构成。这一要求系《意见》中“加强专项债券项目资产管理”的落地。三是对不承担偿还义务的行政事业类项目单位，项目运营产生的、应当按规定直接上缴财政的收入（如国有土地使用权出让收入、车辆通行费等），不作为本单位收入进行处理。这点或可为《意见》中“调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”打开通道。 3 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·债市研究 2025 年 9 月 16 日 表1：行政事业类项目单位