巴西基础设施项目的稳健保证系统

巴西交通部门备忘录玛雅·迪亚斯·梅洛，埃德普·科瓦柳克·席尔瓦和乔安娜·摩尔公开披露已获授权公开披露已获授权2025年6月公开披露已获授权公开披露已获授权巴西基础设施项目的稳健保证系统在巴西多样化担保机制对于吸引基础设施私人投资至关重要。坚强的担保增强了法律安全性并降低了感知风险，使新的投资者和国际金融家更容易进入市场。这反过来又促进了竞争并降低了融资成本。鉴于公共实体提供预算担保的财政能力有限，采用创新的风险缓解解决方案对于推动项目并营造更具吸引力和竞争性的私人投资环境变得至关重要。在这种情况下，修订会计规则将多边发行的担保归类为或有负债，将允许更有效地利用有限的财政空间并支持其更广泛的采用。致谢： 这份笔记是巴西可持续与韧性交通物流项目（P179908）一系列分析与咨询成果之一，该项目在比安卡·比安奇·阿尔维斯（交通实践经理，拉丁美洲和加勒比地区）和路易斯·阿尔贝托·安德烈斯（基础设施项目组长，巴西）的指导下进行。团队感谢同事费比安诺·西尔维奥·科尔巴诺（高级经济学家）、莱昂纳多·西尔维拉·多纳斯塞普西昂（高级财务管理专家）和阿贝尔·洛佩斯·多德罗（高级交通专家）的建设性同行评审。1 上下文增强支付可靠性与流动性的担保十多年后，2004年，巴西通过第11,079/2004号法律建立公私合作伙伴关系（PPP）。该法律使亏损的基础设施项目得以实施，允许通过公共支付来补充私营合作伙伴的收入，方式为：通过行政特许经营——服务提供完全由公共部门资助，但由特许经营者提供；或通过赞助特许经营——特许经营者从用户费中获得部分收入，并通过预算分配直接从公共部门获得部分收入。因此，在实施20年PPP法案之后，在联邦层面仍然没有包含对公支付来平衡财务方程并使需要大量初始投资的大型项目可行的PPP项目。此外，地方层面的项目失败率仍然很高，截至2022年已有409个计划失败。项目失败的常见原因包括财务问题，例如缺乏有效的担保，以及监管风险、规划失败、需求低估和利益相关者参与不足。这些问题突显了需要更有效的机制来确保巴西PPP项目的财务和运营可行性。20世纪90年代，巴西经历了一项旨在削减公共开支的改革进程。这一转变导致了允许私营部门参与此前由政府直接管理活动的措施。在此背景下，《第8,897/1995号法》，即《特许经营法》得以制定，确立了将公共服务委托给私营部门的主要法规。根据这一框架，私营合作伙伴承担了自行承担风险提供服务的责任，主要通过公共定价获得收入。巴西公共-私营合作（PPP）项目中投资者和特许经营者对风险的认知，特别是那些收入与公共预算挂钩的项目，与公共实体履行长期债务的能力密切相关。政府公共合同中违约和支付延迟的反复历史特许经营权法和公私合作法已导致巴西基础设施领域出现大量私人参与。2023年，巴西预计未来30年内将完成或计划投资约9054.4亿美元，分布在全国超过4600个项目中。然而，公私合作项目大多由地方当局签署，而联邦政府仍依赖特许经营权，其中项目可行性完全取决于费收入。巴西多样化担保机制对于吸引更多私有投资于公私合作项目（PPP）和特许经营权，特别是基础设施至关重要。一个健全的担保体系提供更大的法律保障，减少感知风险，尤其对国际投资者和金融家而言，这有助于新参与者的进入，刺激竞争，并降低融资成本。虽然担保对于公私合作项目的可行性可能具有决定性作用，但公共实体提供担保的财政能力往往受到限制。在这种情况下，采用创新和灵活的风险缓释工具对于创造一个更具竞争力和可持续性的环境至关重要，该环境能够有效吸引国家基础设施发展所需的私有资本。2 巴西PPP法规定的担保1第23条，第V款，第8,987/1995号法律。2第8条，第11,079/2004号法律。3这里所提出的优缺点具有理论性，可能无法反映所有项目的实际情况。这是因为每个项目所处的政治和经济环境是变化的，这会改变每种担保的影响。因此，每种担保的效果将取决于这些环境的特定特征。4“预扣税”是由巴西政府根据法院命令发行的款项，用于支付司法判决产生的债务；它们通常需要花费数年才能支付。尽管《特许权法》广泛承认授予当局提供的公共担保的可能性，1《政府和社会资本合作法》提供了一份更详细的案例清单。这些包括收入专项拨款、专项资金的用途、保证担保、国际组织或金融机构提供的担保，以及为该特定目的专门设立的基金或国有企业提供的担保，连同法律允许的其他机制。2表1总结了法律中规定的担保特征，突出了它们的潜在优缺点。3在此背景下，PPP项目中使用担保对于缓解公共实体违约或支付延迟相关的风险至关重要。通过建立可靠的担保结构，公共部门为私营合作伙伴提供了其支付义务的备用保障，从政治和预算角度降低了项目的风险。这种方法不仅保护了特许经营人的利益，还增强了投资者的信心，确保在整个合同期间获得偿还债务所需的现金流。如所观察到，法律中规定的某些担保未能为项目提供必要的安全性和流动性，因为它们要么需要通过司法命令进行处置（ 祷文4）或者面临被淘汰的风险，从而无法确保项目在整个合同期间的可行性。应设计有效的担保，通过纳入关键特征来确保项目持续性。它必须具有流动性，易于供特许经营者获得，并且独立于公共预算或政治裁量权——通过及时和可预测地对任何潜在索赔做出回应来培养市场信心。至关重要的是，担保应使私营合伙人免于依赖司法支付机制，这些机制通常很慢且成本高昂。在这方面，多边开发银行（MDB）发布的担保通过利用其高信用评级并纳入这些关键特征而具有附加值。此外，MDB充当受信任的中介，促进与地方当局的协调——尤其是在危机期间——这加强了项目的稳定性和韧性。无论是国家层面还是次国家层面，都加剧了投资者的不安全感。由于缺乏有效的协商争议解决机制，情况更加恶化，因为冲突经常被提交给司法机关或仲裁，增加了成本，并抑制了对未来伙伴关系的信心。支付流程的不确定性和对司法程序的依赖，使得项目对私人资本来说吸引力下降，限制了巴西PPP发展的潜力。3 5 ). ). 表1. 法律第11.079/2004中明确规定的担保的优势和劣势保证类型描述潜在优势潜在缺点营收联动公共财政收入的分配为履行合同义务。提高可靠性到期的付款特定保留履行收入公共义务。•可撤销的可能性划拨•这仅仅是一项预算拨款并且不是一个真正的保证，承租人不具备获取专项权利收入。•收入无法收回的风险•执行必须通过法院进行已下单支付(祷文专项资金•基金维护风险不贯穿始终合同期限。会计的创建为公共储备资金特定资源用途。由于提高了可靠性保留的存在支付资源由于。•资源不足的风险对基金会的捐款。•执行必须通过法院进行已下单支付(祷文保证保险保证保险向私人支付。公共承诺当局债务裕余的情况保险人的追偿权。安全级别高理论上有效保证。此外，包含的可能性作为受益人 финансисты可降低融资成本。提供保障由国际组织或失控金融机构通常以...的形式提供担保，担保人致力于履行付款公共权力的行为默认由于固体保障低破产风险导致增加筹资潜力在更好的财务