2025年公共设施管理与服务行业分析

www.lhratings.com 研究报告 1 2025 年公共设施管理与服务行业分析 联合资信 公用评级二部 www.lhratings.com 研究报告 1 一、行业概况 公共设施管理与服务行业是关系国计民生的重要行业之一，在维持社会正常运转、提升公共服务水平和生活质量、推进新型城镇化进程与可持续发展等方面发挥着不可替代的作用。 公共设施管理与服务企业系对公共设施进行运营、管理，并向公众提供产品或服务的企业，业务范围包括但不限于国有资源特许经营管理、公用事业特许经营、区域交通运输运营、水利和能源建设运营、文旅康养服务、城市资产运营、产业园区投资运营、城市更新和生态环保产业运营等。公共设施管理与服务行业是关系国计民生的重要行业之一，与人们日常生活和生产密切相关，在维持社会正常运转、提升公共服务水平和生活质量、推进新型城镇化进程与可持续发展等方面发挥着不可替代的作用。 随着城镇化水平的提高和城市基础设施的不断完善，我国城镇化率增长速度逐渐放缓，城市的发展模式开始从过去的重融资、重建设向重运营、重管理转变。2015 年以来，国家陆续出台一系列政策文件大力推动融资平台公司与政府脱钩、进行市场化转型。城投企业作为我国城镇化主力军，在长期参与城市建设过程中积累了丰富的城市建设和运营经验，同时也掌握了较多的城市资源和资产，如土地、市政设施等，在经营管理城市资源和资产方面具有先天优势。 二、行业特征 公共设施管理与服务企业的业务开展具有一定准入门槛，公益属性较强，且一般具有明显的区域特征；公共设施管理与服务企业所处细分行业对经济波动的敏感度不同，行业竞争程度存在差异。 公共设施管理与服务行业主要对公共设施进行运营管理并提供相应产品或服务，且业务开展一般需经政府部门授权，具有一定准入门槛。公共设施管理与服务企业提供的产品或服务价格一般受政府的管制和调控，价格可调弹性较低，业务具有较强的公益属性，更易获得政府的支持。公共设施管理与服务企业业务经营一般具有明显的区域特征，业务范围、业务赖以开展的资源或设施、服务对象以及上下游主要集中于某一或某几个区域。 公共设施管理与服务行业周期性受其具体业务所处细分行业的周期性影响。如供水、供气等公用事业类业务受短期经济波动的影响较小，对经济波动表现出一定的抗跌性；文旅、厂房租赁等业务更易受经济波动的影响，周期性特征更为明显。根据用户不同，行业景气周期有一定差异，相较于以服务居民为主的企业，以服务企业为主的公共设施管理与服务企业对宏观经济敏感度更高。处于不同细分领域的公共设施管 www.lhratings.com 研究报告 2 理与服务企业所面临的竞争状况有所不同。如对于水、电、气等公用事业，行业区域专营性特点显著，受地方政府准入管控影响大，大多处于垄断竞争格局；文旅、康养及租赁类业务的市场化程度相对较高。 三、行业监管与政策 近年来，国家有关部门制定了一系列公共设施管理与服务行业相关的政策/规划，重点在于补齐基础设施和公共服务领域短板、推进新型城镇化建设、引入社会资本、加强金融支持等，为公共设施管理与服务行业发展提供了方向和保障。 表 1 公共设施管理与服务行业相关的主要政策/规划内容梳理 发布时间 发文机关 文件/会议名称 发文字号 主要内容 2015 年 5 月 22 日 国务院办公厅 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 国办发〔2015〕42 号 在能源、交通运输、水利、环境保护、医疗、卫生、养老、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与；落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策；鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与 2018 年 10 月 31 日 国务院办公厅 《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》 国办发〔2018〕101 号 着力补齐水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施等领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目；积极鼓励民间资本参与补短板项目建设，充分调动民间投资积极性；加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度 2021 年 3 月 13 日 -- 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》 -- 加快建设新型基础设施。加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升；推进新型城市建设，提升城市智慧化水平；拓展城市建设资金来源渠道，建立期限匹配、渠道多元、财务可持续的融资机制 2021 年 12 月 28 日 国家发展改革委等部门 《“十四五”公共服务规划》 发改社会﹝2021﹞1946 号 补齐医疗卫生、养老服务、文化体育等基本公共服务短板。明确国有经济参与公共服务的领域和条件，推动国有资本在提供公共服务、应急能力建设和公益性服务等领域发挥更大作用；放宽市场准入，放管结合，支持社会力量参与公共服务。加大金融支持力度，综合利用债券、保险、信贷等方式，为公共服务项目融资提供支持 2022 年 6 月 21 日 国家发展改革委 《“十四五”新型城镇化实施方案》 发改规划〔2022〕960 号 有序推进城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式；创新城市投资运营模式，提高收支平衡水平；引导社会资金参与城市开发建设运营，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点；合理确定城市公用事业价格，拓宽 www.lhratings.com 研究报告 3 多元化融资渠道，鼓励银行业金融机构按市场化原则增加中长期贷款投放 2023 年 7 月 7 日 住房城乡建设部 《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》 建科〔2023〕30号 创新城市更新可持续实施模式，坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式；健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构提供合理信贷支持；创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道 2023 年 11 月 8 日 国务院办公厅 国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知 国办函〔2023〕115 号 政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。鼓励金融机构采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持；积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs） 2024 年 3 月 28 日 国家发展改革委等六部门 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 -- 鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率。进一步强调项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。鼓励银行、保险等金融机构为特许经营项目提供多元化资金支持；鼓励特许经营项目按照市场化方式拓宽投融资渠