水务行业：PPP新机制在水利基础设施建设运营中的应用与挑战

1 / 6 水务行业 编号：【2025】 大公国际：PPP 新机制在水利基础设施建设运营中的应用与挑战 公用二部|赵婧|010-67413335 2025 年 4 月 25 日 近年来，中央及各部门发布的一系列水利基础设施建设运营政策聚焦“补短板、强监管、促创新”，涵盖国家水网建设、水利工程建设及污水处理等领域，同时鼓励社会资本通过募投建管一体化方式参与其中。政策加快项目落地，保障民生基础，支撑经济增长。而今，PPP 新机制来袭，机遇与挑战并存。PPP 新机制为水利基础设施建设运营注入新动能，有望缓解财政压力、提升运营效率，但同时要求项目在收益与公共属性之间找到平衡，确保使用者付费机制的可持续性，并防范市场垄断风险。对社会资本而言，参与水利项目是拓展业务范畴、获得长期稳定收益和积累大型项目经验的契机；但水利项目存在建设运营成本高、投资回报周期长、审批流程复杂等现象，给社会资本带来诸多限制。此外，水利项目运营还面临极端天气、用水需求波动等不确定因素的挑战，以及政策调整带来的冲击，这些因素都可能对项目收益造成风险。综合来看，PPP 新机制既为水利基础设施建设运营改变行业格局、带来新发展机遇，同时亦对社会资本提出更高要求、带来结构性机遇。 一、政策环境优化 近年来，中央及各部门发布一系列关于水利基础设施建设运营方面的重要政策，涵盖国家水网建设、水利工程建设及污水处理等领域，旨在提升水安全保障能力、优化水资源配置并推动水行业可持续发展。 1.国家水网与水利工程加速布局 2023 年 5 月，中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》（以下简称《纲要》），提出加快构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，明确到 2035 年基本形成国家水网总体格局。在《纲要》基础上，2024 年 12 月，水利部印发《关于进一步完善水利规划体系 推动水利高质量发展、保障我国水安全的意见》，要求进一步完善水利规划体系，强化水利战略规划的引领作用，健全规划实施机制，为推动水利高质量发展、保障我国水安全提供扎实的规划基础支撑。 2024 年 3 月，国家发展改革委、财政部、水利部等修订发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“17 号令”），提出鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式，积极参与生态保护、环境治理、水利等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，自 2024 年 5 月 1 日起执行。11 月，水利部举办水利投融资改革 2 / 6 工作推进会，提到鼓励和吸引更多社会资本通过募投建管一体化方式，参与水利基础设施建设运营。 政策支持引入社会资本，有利于拓宽水利项目建设的资金渠道。2024 年，水利建设完成投资创历史新高，全年水利建设完成投资 1.35 万亿元，同比增长12.8%；全年实施水利项目 4.7 万个，同比增长 14.61%。资金重点留向流域防洪工程、国家水网重大工程、水生态环境治理、水文基础设施和数字孪生等。 2.节水与污水处理政策强化 2024 年 2 月，水利部发布《2024 年水利系统节约用水工作要点》，提出要建立健全节水制度政策，大力发展节水产业和科技，推进节水数字化智慧化建设等。3 月，国务院发布《节约用水条例》，从 2024 年 5 月 1 日起实施，实施水资源总量控制，鼓励金融机构加大对节水项目的融资支持力度，鼓励发展节水服务产业，完善水权交易机制。同期，国务院发布《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提出以供水、污水处理等为重点，分类推进更新改造，加快推进城镇生活污水垃圾处理设施设备补短板、强弱项。同期，住房城乡建设部、生态环境部等联合发布《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》，提出以管网补短板为重点，推动建立厂网统筹的城市生活污水专业化运行维护管理模式。 3.农村供水与数字孪生技术突破 2024 年 2 月，水利部发布《2024 年农村水利水电工作要点》，明确了农村水利水电工作的总体思路，要保障农村饮水安全，坚持城乡统筹，加快推动农村供水高质量发展。4 月，水利部发布《关于推进水利工程建设数字孪生的指导意见》，强调到 2025 年，新建大型和重点中型水利工程普遍开展信息化基础设施体系、数字孪生平台和业务应用体系建设，实现对水利工程建设过程动态感知、智能预警、智慧响应，数字孪生工程与实体工程同步验收、同步交付。10 月，水利部发布《关于推进水库、水闸、蓄滞洪区运行管理数字孪生的指导意见》，指出强化数字孪生水利建设，推动已建水利工程运行管理数字赋能和转型升级，保障水利工程高水平安全运行、效益充分发挥；到 2027 年，推进具有防洪任务的已建大型及防洪重点中型水库、大型水闸、国家蓄滞洪区数字孪生建设，初步建成运行管理智能应用体系。 总体来看，政策的陆续出台，重点强调加快重大水利工程建设、提高水资源节约集约利用水平。从政策对水行业影响看，未来水行业将呈现三大趋势，一是重大水利工程建设提速，在政策驱动下，防洪工程、水网骨干项目及污水处理设施成为投资重点；二是数字孪生技术深度赋能，2025 年前，新建大型水利工程将全面实现数字化管理，推动智慧水利从建设到运维的全生命周期升级；三是特许经营模式改革，通过 PPP 新机制，以使用者付费为核心的特许经营模式，优先支 3 / 6 持民营企业参与，通过灵活收益机制和规范监管保障项目可持续性。 二、PPP 新机制的核心变革 PPP 新机制的出台，为推进项目落地和引入社会资本提供了有力条件。不仅有助于缓解政府财政压力，还能充分发挥社会资本在资金、技术和管理方面的优势，推动项目的顺利实施和高效运营。 1.机制框架重构 2023 年 11 月，国家发展改革委、财政部联合发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函【2023】115 号）（以下简称“115 号文”），突出了“聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先支持民营企业参与”三大核心特征。在 115 号文基础上，2024 年 12 月，国家发展改革委发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》，从高度重视PPP 新机制规范实施、严格聚焦使用者付费项目、合理使用特许经营模式、优先选择民营企业参与、规范盘活存量资产等方面，提出了推进 PPP 新机制项目规范有序实施的最新要求；同时对 115 号文突出的三大核心特征作出进一步细化安排：一是强调 PPP 新机制项目应为具有明确收费渠道和方式的使用者付费项目，使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费；二是要准确把握 PPP 新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式，对具有一定投资回报的基础设施和公用事业固定资产投资项目，要充分论证采取特许经营模式的必要性和可行性，合理决策是否采取特许经营模式；三是优先选择民营企业参与，严格按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩