财政系列研究之二：专项债的新变化

国海证券研究所请务必阅读正文后免责条款部分2025 年 01 月 07 日宏观深度研究研究所：证券分析师：夏磊S0350521090004xial@ghzq.com.cn[Table_Title]专项债的新变化——财政系列研究之二最近一年走势相关报告《2025 年房地产展望*夏磊》——2024-12-22《中央经济工作会议体现六大重要政策内涵*夏磊》——2024-12-13《2025 年宏观经济形势与政策展望：转折点下的中国经济新平衡*夏磊》——2024-12-03《财政系列研究之一：怎么看财政赤字？*夏磊》——2024-10-31《房地产政策的新变化*夏磊》——2024-10-18《近期宏观政策解读：拐点之际*夏磊》——2024-09-30《房屋养老金的国际经验——新加坡视角*夏磊》——2024-09-12《房屋养老金的国际经验——日本视角*夏磊》——2024-09-05《 新 起 点 下 的 宏 观 经 济 新 平 衡 * 夏 磊 》 — —2024-08-29《历史回顾：美联储降息初期居民房地产配置规律*夏磊》——2024-08-25《7 月 PMI 数据点评：PMI 指数季节性回落*夏磊》——2024-08-02《三中全会哪些经济领域改革值得期待？*夏磊》——2024-07-23《如何衡量房地产对经济的贡献？*夏磊》——2024-07-03《寻找房价周期之锚——一个日本视角*夏磊》——2024-06-25《房地产与新质生产力*夏磊》——2024-04-252024 年中央经济工作会议明确提出，“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。2024 年全国财政工作会议指出，2025 年将“安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑”。2024 年 12 月 25 日，国办发文规定实行专项债投向领域“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可申请专项债资金，专项债用作项目资本金范围被扩大至 22 个领域，并决定在 10省（市）和雄安新区开展专项债项目“自审自发”试点。自 2015 年地方专项债首次发行以来，额度不断增加、使用范围持续优化、使用效益不断提升、风险管理逐步科学，日益成为积极的财政政策重要工具之一，发挥着带动投资、扩大内需、补齐短板、稳定经济运行的宏观调控作用。上篇报告《怎么看财政赤字？——财政系列研究之一》主要回顾了全国财政赤字和债务的来龙去脉，本篇报告则从地方视角出发，梳理和探讨专项债的起源以及管理使用方面的新变化。专项债的三大新变化专项债投向领域实行“负面清单”管理，未纳入清单的项目即可申请使用。除了完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房和土地储备以外的房地产开发及商业设施、一般竞争性产业项目之外，其余项目均可申请专项债券资金。“负面清单”之外皆可用，能有效缓解专项债项目匮乏问题，显著提升专项债使用效率，尽快形成实物工作量。专项债可用作项目资本金范围实行“正面清单”管理，扩大至 22个领域，用作项目资本金比例提高至 30%。专项债用作项目资本金范围新增云计算、数据中心、传统基础设施智能化改造等新型基础设施建设，信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等前瞻性战略性新兴产业基础设施建设，以及城市更新、卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施、货运综合枢纽等领域，促进专项债在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面进一步发挥积极作用。同时，以省份为单位，将专项债用作项目资本金的比例上限由 25%提高至 30%，更好地发挥财政资金的杠杆作用。在 10 省（市）和雄安新区试点专项债项目“自审自发”。试点地区证券研究报告请务必阅读正文后免责条款部分2《开年看地产系列：一线城市房地产市场怎么走*夏磊》——2024-03-18《构建“人房地钱”联动的房地产发展新模式*夏磊》——2024-03-05有北京、上海、江苏、浙江（含宁波市）、安徽、福建（含厦门市）、山东（含青岛市）、湖南、广东（含深圳市）、四川和河北雄安新区。这些地区项目清单只需经省级政府审核批准后即可发行专项债。专项债项目审核权限下放，有利于充分调动地方政府积极性，提升项目储备和债券发行使用效率，支持经济大省发挥挑大梁作用。专项债发行使用的演进历程2015 年首次发行专项债。为了规范地方举债融资行为，2009 年起国务院同意地方发行债券，承债主体为地方政府，但由财政部代发代还。2013 年十八届三中全会通过的《决定》指出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。2014 年 4 月，国务院发文明确提出建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；8月《预算法》修订，正式允许地方发债融资；10 月首次提出地方可发行专项债融资。2015 年专项债首次发行，额度 1000 亿。专项债发行规模不断增加。截至 2024 年 12 月 30 日，专项债存量规模达 30.8 万亿。新增专项债额度迅速上升后维持高位水平，2015年首次发行额度 1000 亿，2018 年超 1 万亿，2019 年超 2 万亿，2020 年达 3.75 万亿，2024 年 3.9 万亿创新高。2024 年中央经济工作会议明确表示“增加地方政府专项债券发行使用”，2024 年全国财政工作会议指出 2025 年将“安排更大规模政府债券”。专项债发行规模快速增加，2015 年近 1 万亿，2016-2019 年在 2-2.5 万亿左右，2020 为 4.1 万亿，2021、2022 年约 5 万亿，2023 年约 6万亿，截至 2024 年 12 月 29 日为 7.5 万亿。2024 年 11 月，人大常委会审批通过一次性增加 6 万亿地方政府专项债务限额。专项债投向领域逐年优化。2015 年，地方专项债主要用于公益性项目建设。2017 年土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造等细分品种陆续出现。2019 年 9 月国常会构建了专项债投向的基础分类框架，共 7 大领域。2021 年 2 月，投向领域增加国家重大战略项目和保障性安居工程，共支持 9 大领域。2022 年使用范围扩大至 10大领域，2023 年增至 11 大领域。2024 年 10 月 12 日财政部提及专项债用于土地储备、收购存量商品房。11 月 8 日人大常委会通过了专项债用于置换地方存量隐性债务。12 月 12 日中央经济工作会议明确扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围。12 月 16 日国常会允许专项债用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。12 月 25 日，国办发文规定，未纳入专项债投向领域“负面清单”的项目均可申请专项债资金。专项债用作项目资本金范围持续扩大。2019 年允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，共 4 大领域。2019 年 9 月规定各省专项债用作项目资本金比例上限为 20%，并扩大至铁路、收费公路等10 个领域。2020 年将上述比例上限调整至 25%。2022 年 10 月，可用作项目资本金的领域扩大至 13 个领域。2023 年 9 月，新增供气、供热两个至 15 大领域。2024 年增至 17 大领域，12 月 25 日扩证券研究报告请务必阅读正