三中全会系列之四财税改革解读：全面解读“三中”财税改革

宏 观 研 究 2024.07.22 1 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 专 题 报 告 全面解读“三中”财税改革——三中全会系列之四财税改革解读 分析师 芦哲 登记编号：S1220523120001 联系人 占烁 相 关 研 究 《从共和党大会看“特朗普交易”的节奏》2024.07.19 《后地产时代，“土地驱动式增长”如何转型——三中全会系列之三土地改革》2024.07.12 《消费税调整对行业的影响 》2024.07.10 《消费税调整方式的探讨》2024.07.10 《顺“势”调升中间价、人民币即期汇价或挑战 7.35-7.40》2024.07.08 《总统辩论首秀：拜登老矣，尚能选否？》2024.06.29 二十届三中全会财税体制改革在整体改革里的位置有所变化。财税体制改革在十八届三中全会中，是作为全面深化改革的 16 个部分之一。二十届三中全会没有把财税改革单列一部分，而是作为第五部分“健全宏观经济治理体系”的一部分内容，更强调“统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。 从框架来看，本轮财税改革延续了 2013 年提出的“三大任务”框架。2013年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的改革目标，和预算改革、税制改革、央地关系改革等三大改革任务，本轮财税改革延续了三大任务的框架。 但三大任务的具体表述和侧重点有变化，重构央地收支关系是本轮改革的重心所在。一方面，从篇幅占比来看，三大任务中改革重心明显偏向央地关系，预算改革篇幅占比从 33.5%降至 25.3%，税制改革从 25.8%降至 19.2%，央地关系改革从 28.3%升至 55.4%。 另一方面，央地关系改革侧重点从支出关系到收支关系。上轮改革文本表述是“建立事权和支出责任相适应的制度”，改革重点是央地支出关系。本轮改革强调“中央和地方财政关系”，既包括支出关系，也包括收入关系，改革的重点是增加地方财力、提高中央支出比例。 三大任务来看：（1）预算改革的重点是两方面，一是筹集收入，在财政紧平衡之下，必然会加强预算收入统筹力度，重点是原本该纳入预算而未纳入的收入，要全部纳入政府预算管理。二是管住支出，通过“零基预算”改革，实现财政支出“有增有减、有保有压”，打破“只增不减”的支出固化僵局。 （2）本轮财税改革里，单独的税制改革任务不重，主要是三方面，一是落实税收法定和规范税收优惠，二是推进个税改革，三是税收征管改革。值得注意的是，大量税制改革被放在了央地关系改革里面，比如“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这表明，一方面本轮财税改革的重心仍然是央地关系改革，另一方面税制改革要联动央地关系改革，改革的复杂程度加深。 （3）央地关系改革是本轮财税改革的核心，主要逻辑是增加地方财力、增强中央事权和支出责任。增加地方自主财力有以下四个改革方向，一是消费税征收环节后移并下划地方；二是优化共享税分享比例，增加地方分成比例；三是合并建立地方附加税；四是非税收入下沉。但要注意“增加地方自主财力”≠“增加地方总财力”。这是 1994 年分税制改革以来首次大规模“逆向”改革央地收入关系，此前 2002 年所得税改革、2016 年营改增都是加强中央收入。增强中央事权和支出责任的改革思路较为明确，但改革落地仍任重道远，可能需要联动部分行政改革，是本轮财税体制改革中最复杂的一环。 方 正 证 券 研 究 所 证 券 研 究 报 告 专题报告 2 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 主要改革方向： 1、 把各类政府相关收入纳入预算管理，四类国有资产和资源中，非金融国有企业要提高覆盖率，金融国资和行政事业性单位国有资产重点纳入。 2、加强国有资本经营预算对国计民生的保障，第三本账的支出要进一步支持国家战略和基本民生，目前超过一半在国资系统“内循环”。 3、深化零基预算改革，实现财政支出“有增有减、有保有压”，打破支出“只增不减”的固化僵局。 4、完善权责发生制政府综合财务报告制度，包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。 5、研究同新业态相适应的税收制度，比如“数据财政”。 6、税收法定和规范税收优惠，加快增值税、消费税、土地增值税的立法，清理有损公平竞争的地区性税收优惠，全面减税降费向结构减税降费转变，减税降费更聚焦支持重点领域。 7、推进个人所得税改革，“实行劳动性所得统一征税”可能意味着经营所得或将逐步纳入综合征收范围。 8、增加地方自主财力，一是消费税征收环节后移并下划地方；二是优化共享税分享比例，增加地方分成比例；三是合并建立地方附加税；四是非税收入下沉。 9、增强中央事权和支出责任。 风险提示：改革表述以大方向为主，缺少细节，可能在细节方向上理解有偏差；财税改革涉及面广，实际落地进度可能偏慢；财税改革和财政政策的其他变化。 专题报告 3 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 正文目录 1 整体框架：延续预算、税制、央地关系三大任务，央地关系是重点 ...................................... 5 2 预算改革：把各类政府相关收入纳入预算，深化零基预算改革 .......................................... 8 2.1 把各类政府相关收入纳入预算管理 ........................................................... 8 2.2 加强国有资本经营预算对国计民生的保障 ..................................................... 9 2.3 什么是“零基预算”，如何改革？ ........................................................... 10 2.4 什么是“权责发生制政府综合财务报告制度”，如何改革？ ..................................... 11 3 税制改革：税收法定，推进个税改革 ............................................................... 13 3.1 研究同新业态相适应的税收制度 ............................................................ 13 3.2 税收法定和规范税收优惠 .................................................................. 15 3.3 个人所得税改革 ..........................................................