中国基础设施投融资行业：国企改革三年行动下平台企业转型效果述评

中国基础设施投融资行业特别评论12023 年 2 月目录要点1引言2一、国企改革三年行动为平台企业转型提供助力2二、平台企业在国企改革三年行动中的具体措施及对其信用水平的影响3三、平台企业改革效果及关注要点15结论18特别评论联络人作者政府公共评级部陈小鹏027-87339288xpchen@ccxi.com.cn唐天豪027-87339288thtang@ccxi.com.cnwww.ccxi.com.cn国企改革三年行动下平台企业转型效果述评以国企改革三年行动为契机，本文介绍了平台企业进行本轮改革的背景，归纳了其采取的具体措施，并对其改革效果进行述评，以期为未来平台企业的改革与发展提供一些借鉴与思考要点平台企业多年来的发展对推动区域基础设施建设和经济发展起到了重要作用，但也累积下历史包袱较重、平台定位重合及盈利能力较弱等诸多问题。国发 43 号文的颁布促使平台企业开启债务化解与转型之路，各平台企业从重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革等方面进行改革。与此同时，多轮国企改革的进行为平台企业改革提供更充分的动力，其中 2020~2022 年《国有企业改革三年行动方案》的实施不仅有效促进了平台企业的改革转型，在其指导下，国资监管体系和内容的优化也为平台企业改革形成良好助力。国企改革三年行动以来，重组整合成为平台企业改革转型的重要手段之一，部分区域结合自身实际情况并通过多种方式推进平台企业重组整合，按其整合模式可分为吸收型整合、新设型整合及按照业务类型分类整合；其次，股权划转亦是平台企业优化布局与结构、满足平台转型需求的重要措施，并以政府部门变更至城投平台和政府部门之间的股权划转为主；再次，为提高造血能力和市场化运营能力，平台企业向工程施工、贸易、地产、金融与类金融等市场化业务转型较为普遍；此外，“形成以管资本为主的国资监管体制”的变化为平台企业改革提供上层基础，在此指导下，平台企业自身亦通过制度改革奠定企业平稳运行的基石。刚刚过去的 2022 年作为国企改革三年行动的收官之年，各地国企改革均已取得决定性进展，改革任务全面完成。部分平台企业在本轮改革中内控制度得以健全，资产质量、总体盈利能力以及融资能力得到不同程度的改善；但部分平台整合后在管理制度、组织架构以及子公司管控等方面仍面临较大的挑战，同时亦存在市场化业务转型风险以及历史债务仍待解决等问题。在此背景下，如何在改革与发展的进程中逐步解决新旧问题是平台企业在未来国企改革中应思考的重点。中诚信国际中国基础设施投融资行业中诚信国际特别评论中国基础设施投融资行业特别评论2引言刚刚结束的 2022 年是国企三年改革行动的收官之年，以此为契机，本文介绍了承担地方基建和稳经济增长重要任务的平台企业进行本轮国企改革的背景，归纳了其采取的具体举措，并对其改革成果进行了述评，以期为未来平台企业的改革与发展提供一些借鉴与思考。一、国企改革三年行动为平台企业转型提供助力平台企业多年来的发展对推动区域基础设施建设和经济发展起到了重要作用，但也累积下历史包袱较重、平台定位重合及盈利能力较弱等诸多问题。国发 43 号文的颁布促使平台企业开启债务化解与转型之路，各平台企业从重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革等方面进行改革。与此同时，多轮国企改革的进行为平台企业改革提供更充分的动力，其中 2020~2022 年《国有企业改革三年行动方案》的实施不仅有效促进了平台企业的改革转型，在其指导下，国资监管体系和内容的优化也为平台企业改革形成良好助力。平台企业的大规模兴起与 2008 年金融危机背景下的 4 万亿投资计划密切相关，其多年的发展对推动区域基础设施建设和经济发展起到了重要作用，但也累积了诸多问题，亟待改革与转型。比如历史包袱较重，平台企业诞生之初代政府承担了融资职能，随着区域城市建设的加快，平台企业的有息债务规模不断增长，并存在大量的隐性债务；比如定位重合、同质化业务较多，部分地方政府盲目扩张平台企业数量，造成区域内平台企业分工不明确、定位重合，从而存在大量同质化业务、板块重叠情况严重，甚至造成平台企业之间的恶意竞争，不利于平台企业的发展和区域经济财政实力的提升；比如盈利能力较弱，可持续发展能力不足，平台企业的天然属性使得其承担了大量的公益性或准公益性业务，导致其自身盈利能力较差，造血能力不足，对政府补贴的依赖性较大。在此背景下，借着国企改革的东风，平台企业也在不断调整职能定位，并通过改革转型以期解决历史遗留问题，增强自身经营实力。2014 年 10 月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）（以下简称“国发43 号文”）明确提出剥离融资平台公司的政府融资职能，平台公司不得新增政府债务；赋予地方政府依法适度举债权限，并建立规范的地方政府举债融资机制。国发 43 号文的颁布拉开了平台企业改革转型的帷幕，自此其发展便伴随着地方债务化解的压力以及改革转型的诉求。隶属于地方国资体系的平台企业开始制定一系列的改革方案，并逐步落实，包括重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革等方面。与此同时，多轮国企改革的进行为平台企业改革转型提供更充分的动力。2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革，推进“四项改革”试点，由此形成改造国有资本投资公司、混合所有制经济、董事会行使高级管理人员选聘及薪酬考核管理职权试点、派驻纪检组等具体改革举措。2015 年以来，《关于深化国有企业改革的指导意见》及多个配套文件出台，“1+N”国企改革政策体系逐步搭建完成，进一步推动国企改革。2020 年 6 月，中央全面深化改革委员会审议通过《国有企业改革三年行动方案》（以下简称“《方案》”），《方案》指出国企改革三年行动要聚焦八个方面的重点任务，形成以管资本为中诚信国际特别评论中国基础设施投融资行业特别评论3主的国资监管体制，推动国有资本布局优化和结构调整，提高国有企业活力和效率；此外，《方案》还要求各个省、市、县（区）应当制定三年行动方案，并且要在 2022 年完成方案中明确的任务，2020~2022 年成为国企改革的关键阶段。国企改革三年行动不仅有效助力平台企业的重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革，在其指导下，国资监管体系和内容的优化也为平台企业的改革奠定良好基础。表 1：国企改革三年行动重点任务及与平台企业相关的具体改革措施一览表国企改革三年行动八大重点任务与平台企业相关的具体改革措施完善中国特色现代企业制度，坚持“两个一以贯之”，形成科学有效的公司治理机制企业制度改革推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率重组整合、股权划转、市场化业务转型积极稳妥推进混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展企业制度改革激发国有企业的活力，健全市场化经营机制，加大正向激励力度，提高效率企业制度改革形成以管资本为主的国有资产监管体制，着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变，进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性优化国资监管体系和内容推动国有企业公平参与市场竞争，强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平