《大国博弈》系列第三十七篇：中期选举变盘后，美国对乌援助可持续吗？

敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2023 年 1 月 19 日 总量研究 中期选举变盘后，美国对乌援助可持续吗？ ——《大国博弈》系列第三十七篇 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002 010-56513066 gaoruidong@ebscn.com 分析师：赵格格 执业证书编号：S0930521010001 0755-23946159 zhaogege@ebscn.com 联系人：顾皓阳 021-52523826 guhaoyang@ebscn.com 相关研报 再平衡：东升西渐、逆风复苏、价值重估 ——2023 年全球宏观经济展望报告（2022-12-20） Long Shadows：中期选举的长尾效应——《大国博弈》系列第三十六篇（2022-10-31） 事件： 当地时间 2022 年 12 月 26 日，美国总统拜登正式签署 2023 财年 1.66 万亿美元的美国政府预算法案，其中包括总额为 450 亿美元的对乌克兰军事、经济等各项援助。当地时间 2023 年 1 月 7 日，共和党人麦卡锡成功当选众议院议长，新一届众议院各项议程正式开始。 点评： 俄乌冲突开始以来，以美国为首的西方国家在军事、经济等领域对乌克兰的持续援助，是乌克兰在战场上由守转攻的重要原因。在本篇报告中，我们重点讨论共和党掌控众议院后，美国对乌援助的持续性问题，并得出如下主要结论： （一）美国对乌援助资金的支出方式是长期性的，如 2022 年所批准的数轮对乌援助，并不会在 2022 当年就消耗完毕，而是将在未来数年内分批支出。 （二）目前美国国会已批准的对乌援助总额超过 1000 亿美元，2023 年、2024 年都将是美国对乌援助生效的高峰期，2023 年支出力度将强于 2022 年。 （三）共和党仍有能力推进对乌援助审计法案，拜登政府大规模新增对乌援助资金也存在不确定性。但是，共和党人难以阻挠 2022 年已获批资金落地生效，也即未来 2 年内美国对乌实际援助力度不会立刻大幅下降。 美国对乌援助资金不会在短期内立刻耗尽，而是将在未来数年内分批支出。截至2023 年 1 月，美国国会通过的对乌援助资金总额已超过 1000 亿美元，包括 2022年 3 月通过的 136 亿美元，2022 年 5 月通过的 400 亿美元，2022 年 9 月通过的123 亿美元，以及 2022 年 12 月通过的 450 亿美元。从美国对乌援助的实际投向来看，上述援助资金并不会在法案通过的当年或下一年就全部支出完毕。 美国对乌援助主要包括以下四个大类：军事援助、人道主义援助、经济援助和相关的政府运作费用。军事援助的具体领域包括短期军事支持（现有武器转让、培训乌军士兵以及军事情报共享等），长期军事支持（包括直接支付给乌方用于购买新武器的资金，以及在美国本土生产后援助给乌克兰的武器装备），美军直接军事行动资金（如 2022 年春，美国向欧洲派遣 1.8 万名士兵）以及其他项目。 项目落地周期决定资金支出节奏，中长期援助项目需要 5 年甚至更久方能落地。在涉及实物援助的项目中，短期军事支持和通过美国国际开发署（USAID）支付的人道主义援助，都可以通过购买现成物资，在短期内转化为实物工作量，因此对应部分的资金支出相对较快。 与之相反，用于设备购买和武器生产的援助资金，则需要随工作完成进度分阶段支付。从项目实际落地周期来看，如需为援助乌克兰购置并生产特定设备，首先需要一年左右时间完成合同签订，随后需要两年左右才能完成项目的第一阶段交付，剩下部分还要需要一年或更长时间才能最终交付，这也意味着该部分援乌资金需要 5年甚至更久的时间才会耗尽。 要点 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 宏观经济 图 1：美国国会预算办公室测算的美国援乌资金支出进度 05,00010,00015,00020,00025,00030,00035,00040,00020222023202420252026202720282029203020312032单位：百万美元2022年3月法案2022年5月法案2022年9月法案2023财年预算 资料来源：CBO，光大证券研究所 2023、2024 年美国援乌资金支出力度将强于 2022 年。根据美国国会预算办公室（CBO）测算，2022 年通过的对乌援助资金，大部分将在 2023-2024 年期间支出。如 2022 年 3 月批准的 136 亿美元援助法案中，将在 2023-2024 年期间落地的资金总额达到 85 亿美元，占到此轮援助金额的 60%以上；2022 年 5 月通过的 400 亿美元援助法案中，亦有 40%以上的资金将在 2023-2024 年期间落地。而从资金支出总额来看，2023 年全年的支出力度将是 2022 年的 5 倍以上。 因此，在新一届国会正式上任后，虽然共和党所掌控的众议院有能力对拜登政府的新一轮对乌援助计划进行实质性阻挠，但从现有援助计划的落地情况来看，相比 2022 年，未来 5 年内美国对乌援助资金的总额都不会出现大幅度的边际减弱，而各类中长期项目的实际落地进度，是目前美国对乌援助力度的重要限制因素。 然而，共和党仍有能力通过推进对乌援助审计法案，拉长对乌援助项目的落地周期。2022 年 10 月以来，以现任美国众议院议长麦卡锡和众议员玛乔丽·泰勒·格林等为代表的多名共和党众议员，已开始推动对乌援助审计法案，意在加强对援乌资金用途和去向的监督管理，从而改变民主党方面对乌近乎无条件援助的现状。在共和党掌控众议院后，该法案落地概率大幅上升，更为严格的审计流程或将进一步拉长对乌援助项目的落地周期。 表 1：民主党依然坚持无条件对乌援助，而共和党则利用对乌援助审计问题发难 时间 发言人 所属党派 主要内容 2022 年 12 月 众议员迈克尔·麦考尔 共和党 美国政府应该为“责任和问责”做好准备，对乌援助“空白支票”的时代已经结束了。 2022 年 12 月 众议员格雷戈里·米克斯等 民主党 民主党以防止对乌克兰发出美国将减少援助的错误信号，并继续与北约、欧盟和其他盟友团结一致为由，否决了对乌援助审计法案。 2022 年 12 月 美国总统拜登 民主党 美国将同北约、欧盟和 G7 等盟友一道，继续坚定支持乌克兰，并向乌克兰提供强有力的援助。 2022 年 11 月 美国国务卿布林肯 民主党 只要乌克兰需要，美国就将继续向其提供支持，并在时机成熟时让乌方在谈判桌上处于有利位置。 2022 年 11 月 众议员玛乔丽·泰勒·格林等 共和党 提交了对乌援助审计法案，得到 10 名共和党人支持，要求所有关于向乌克兰拨款的文件和讨论，包括军事、民用和财政援助，都必须事先提交协商。 2022 年 11 月 美国总统拜登 民主党 尽管遭到共和党人的质疑，但美国仍将持续对乌克兰提供援助。未来共和党人将利用在众议院的多数席位，来更为密切地监督对乌援助情况。 2022 年 11 月 众议院少数党领袖凯文·麦卡锡 共和党 虽然我（指麦卡锡）十分支持乌克兰，但向乌克兰开出“空头支