宏观观察2022年第22期（总第419期）：我国专项债投资的新变化、问题与政策建议

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《国际金融评论》 ● 《国别/地区观察》 作 者：梁 婧 中国银行研究院 王梅婷 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 1591 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 梁 婧 联系人：刘 晨 电 话：010 – 6659 4264 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2022 年 4 月 22 日 2022 年第 22 期（总第 419 期） 我国专项债投资的新变化、问题与 政策建议＊ 2022 年以来，全国专项债发行和投资出现新变化、新特点。1-2 月，专项债发行进度加快，实际可用资金规模明显增加。专项债投资重点向基建领域倾斜，传统基建投资结构不断优化，“东数西算”等新基建成为专项债投资的重要领域，民生投资继续扩大，公共卫生和保障性住房为主要增长点。东部地区专项债发行规模占比明显上升，不同地区投资领域表现分化。未来，要继续做好优质专项债项目储备与进度管理，优化专项债资金投资结构，完善专项债用作资本金的管理制度，拓宽专项债还款来源，提升地方政府偿债能力。 研究院 宏观观察 2022 年第 22 期（总第 419 期） 1 我国专项债投资的新变化、问题与政策建议 2022 年以来，稳增长政策力度进一步加大，专项债持续提质扩容，成为扩大有效投资、推动高质量发展的重要抓手。专项债券发行速度明显提高，在发行规模、投资方向、区域结构方面呈现出新变化、新特点，但仍存在一定问题和风险。探究专项债投资的新变化和问题，有利于把握提升专项债投资效能的方向，防范项目投资风险，有助于平衡好稳增长与防风险的关系，确保经济平稳运行。 一、我国专项债投资的发展历程与特点 2014 年《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式。2015 年起新《预算法》实施，赋予地方政府举债权。2015 年 3 月财政部出台《地方政府专项债券预算管理办法》，开始发行置换存量债务的专项债券，标志着专项债发行起航。此后政府多次出台政策支持和规范专项债发展，初步建立起地方专项债管理制度体系。由于专项债发行规模严格控制在中央政府规定的限额内，并且专项债资金“专款专用”，预算透明度和规范性较高，有助于防范地方隐性债务风险上升，推动地方专项债成为拉动有效投资、促进经济增长的重要财政工具。 第一，发行规模快速增长，债券种类不断丰富。一方面，2015 年以来我国专项债发行规模快速增加，2015 年至 2019 年全国共发行专项债 14.2 万亿元，占同期政府累计发行债券的 48.6%。2020 年疫情以来，新增专项债发行规模上升到 3 万亿元以上，其稳增长作用进一步凸显。另一方面，专项债券种类不断丰富。专项债发展初期主要面向城市地下网管、停车场、配电改造、养老产业等，随着脱贫攻坚、新型城镇化等深入推进，专项债品种增加到几十种，范围覆盖了扶贫开发、社会民生、重大水利设施建设、产业园区、生态保护等更多领域，对扩大有效投资、促进经济持续健康发展发挥了重要作用。 第二，新增专项债发行期限不断延长，利率水平稳中有降。一方面，2015 年至2018 年发行专项债的平均期限低于 6 年，2019 年 4 月财政部要求逐步提高长期债券发 2 2022 年第 22 期（总第 419 期） 行占比，更好匹配项目资金需求和期限，带动当年发行专项债的平均期限增加至 9 年左右，2020 年以后新增专项债的期限快速上升至 10 年以上。一是由于 2015 年后发行专项债的期限以 3 年、5 年为主，在 2019 年前后陆续到期，2021 年达到偿债高峰，增加了地方政府短期偿债压力。二是不少项目投资和建设周期较长，需持续投入资金才能带来后续经营收益，如果专项债期限较短容易产生期限错配风险。另一方面，专项债发行平均利率逐步下行。2019 年我国货币政策放松，央行降准 3 次、降息 4 次，专项债发行平均利率较 2018 年的 4%左右下降约 0.5 个百分点。2020 年受疫情影响，经济预期回落叠加央行实行宽松货币政策，专项债发行平均利率从 1 月的 3.5%逐步降至7 月的 3.34%，随着下半年经济快速复苏、整体融资需求增加，专项债发行平均利率逐步回升。2021 年四季度经济下行压力明显增加，货币政策宽松力度加大，专项债发行平均利率小幅下行。 表 1：关于专项债的重点政策文件 年份 文件 主要内容 2014 《关于是加强地方政府性债务管理的意见》 明确地方政府举债采取地方债形式，政府债务不得通过企业举债；为增加基建资金来源，地方政府在政府性基金下设专项债务，专门用于支持有一定收益的地方政府项目。 2015 《地方政府专项债券预算管理办法》 从预算、发行、管理等各个环节对专项债券运作进行必要规范和全流程管理的有效深化，初步搭建了地方政府专项债券管理的制度体系。 2018 《关于做好 2018 年地方政府债务管理工作的通知》 优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立 高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。 2019 《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》 专项债可以用于重大项目的资本金使用，比例最高可以达到 20%。 2019.09 国务院常务会议 专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。 2020.04 国务院常务会议 推进城镇老旧小区改造，地方政府专项债要给予倾斜。 2021.02 《关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知》 2021 年新增专项债券重点用于交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施， 市政和产业园区基础设施，国家重大战 略项目，保障性安居工程等领域。 资料来源：作者根据公开资料整理，中国银行研究院 宏观观察 2022 年第 22 期（总第 419 期） 3 图 1：我国专项债发行的平均期限与利率 资料来源：Wind 表 2：专项债期限管理政策与实际平均期限水平 年份 平均期限 专项债期限相关政策 2015 低于 5 年 《地方政府债券发行管理办法》规定，“发行