广发宏观：新预算法实施条例落地带来哪些变化？

识别风险，发现价值 请务必阅读末页的免责声明 1 / 23 [Table_Page] 宏观经济究报告 2020 年 10 月 30 日 证券究报告 [Table_C ontacter] 本报告联系人： [Table_Title] 广发宏观 新预算法实施条例落地带来哪些变化？ [Table_Author] 分析师： 郭磊 分析师： 吴棋滢 SAC 执证号：S0260516070002 SFC CE.no: BNY419 SAC 执证号：S0260519080003 021-38003572 021-38003588 guolei@gf.com.cn wuqiying@gf.com.cn 请注意，吴棋滢并非香港证券及期货事务监察委员会的注册持牌人，不可在香港从事受监管活动。 [Table_Summary] 报告摘要：  《预算法》素有“经济宪法”之称。经历长达 6 年打磨的预算法实施条例颁布，其有哪些重要变化值得关注？预算法素有“经济宪法”之称。日前，国务正式颁布了《华人民共和国预算法实施条例》（下简称“实施条例”），实施条例是预算法的细化阐释，是财政部门现实操作的规范手册，其重要性不言而喻。事实上，2015 年《实施条例》征求意见稿就已发布，但条例正式文件却历经了长达 6 年的打磨方才落地；足见各部门对条例的重视。实施条例将对我国财政预算体系产生长足的影响。 六年来，我国的经济与财政现状已发生了不小的变化，《实施条例》的颁布对财政体系整体而言有何意义？其又有哪些可能影响未来财政走向的细节值得关注？ 第一，实施条例将此前零星分布的财政体系操作细节汇成规范体系，可以看作央财政对地方基层的指导手册，如全面实施财政支出项目库管理模式、建立地方项目库（项目类支出门槛提高）、明确规定转移支付的提前下达比例红线（省以下基层可提前安排）等；第二，预算体系更成熟，如次年预算编制时间提前半年（时间更充裕）、提出建立专项转移支付评估和退出机制（提高转移支付资金效率）等；第三，将违规行为上升至法律意义，如地方政府违规举债；第四，对现有的一些争议问题作出明确回应，如园区财政预算独立与否之争；第五，在六年修订的过程，我国财政特征和一些财政工具都发生了变化，实施条例的修改过程本身也反映了这些变化。  专项债重要性进一步提升，政府性基金超收收入需优先偿还专项债务，这有助于缓解扩容与偿债之间的潜在矛盾，保障专项债偿债资金来源的稳定性。 实施条例新增规定：专项债纳入的政府性基金预算，其超收收入应当优先用于偿还相应的专项债务。近年来，地方专项债规模逐年扩容，对我国财政的支持作用也显著上升。然而专项债的偿债资金来源（政府性基金收入，大部分由土地出让收入组成）则在政策与经济的多重影响下，增速受限且波动剧烈。此外，由于政府性基金预算本身“以收定支，不列赤字”的特性，故强调若其出现短收，应减少支出实现收支平衡（同时可以进一步保障专项债的偿债资金来源）。可见，此举意在保障专项债偿债资金来源的稳定性，反映了专项债的越发显著的重要性，以及扩容增发和偿债收入之间的潜在矛盾。  第二本账政府性基金预算式或有微调。第三本账国有资本经营预算收入的重要性亦有抬升，或将进一步发挥其对财政收入的积极作用。 承接上一点，或是为了保障专项债的偿债资金来源稳定，实施条例对政府性基金预算的调出模式相关表述也发生了变化：（1）政府性基金预算“向一般公共预算调出资金”变为“调出资金”；（2）一般公共预算“从政 p1498364 识别风险，发现价值 请务必阅读末页的免责声明 2 / 23 [Table_PageText] 宏观经济究报告 府性基金预算和国有资本经营预算调入资金”简化为“从国有资本经营预算调入资金、其他调入资金”。财政部长在解读文章也不再提及政府性基金调入一般公共预算。 对此，我们认为短期内四本账之间的腾转模式较难发生显著变化，但或是由于专项债的扩容，未来政府性基金收入调入一般公共预算的比重将有所下调，以保障专项债务的偿还（图 1）。 第三本账国有资本经营预算在这一动态变化的过程，其重要性也将有所抬升。未来广义财政收入对第三本账的依赖度预计也将提高。实施条例“部分基层可以根据实际情况不单独编制本级国有资本经营预算，相关收支事项纳入一般公共预算”这一表述的删除也侧面印证了这一点。  除四本账之间的腾转模式以外，实施条例正式稿对账内的调剂模式也作留白处理，各级财政部门或将拥有更加灵活机动的资金支配权。 上面两点主要针对的是第二本账、第三本账是否腾转调入第一本账，即跨账腾转模式。实际上，征求意见稿对同一本账内的调剂模式也曾有过严格规定，如一般公共预算的结余资金应补充预算稳定调节基金，不得挪作他用；结转结余资金应当由本级政府财政部门收回统筹安排使用；年终各级部门应当将预算周转金全部收回等。值得注意的是，这些表述在正式稿均已被修改或删去。 由此可见，正如对政府性基金预算的腾转模式保留了余地一样，正式稿对账内调剂也留下了未来的调整空间。反映了在财政收支矛盾日益加剧的今天，各级财政部门需要更多的灵活与机动，以保障基本的财政支出稳定。  实施条例提出建立地方政府债务风险评估标体系；地方政府违规举债追责制上升至法律层面；政府资产负债表编制工作再次提及；涉及违规举债的PPP、创业投资引导基金、产业投资基金等投资模式的支持表述被删去。 除留有空间的部分外，正式稿也针对地方违规举债行为作出了明确的规范，将对突破债务限额举债的部门单位及负责人员给予处分。这是自地方政府债务严监管以来，首次将相关处分措施上升至法律层面。同时，为防范并化解债务风险，实施条例提出建立健全地方政府债务风险评估标体系，组织评估地方政府债务风险状况，债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。 此外，正式稿再次提及政府资产负债表的编制工作——摸清家底，对衡量各级政府长期偿债能力的重要性不言而喻，对衡量各级政府长期偿债能力的重要性不言而喻，未来政府资产负债表的推出值得关注。 而对于 PPP、创业投资引导基金、产业投资基金等地方财政投资模式，征求意见稿曾出现的对它们的积极支持表述也被删去。其原因，或是 因为近年来这些模式成为了地方政府违规举债的伪装通道所致。也正因如此，财政部于 2018 年起加强了对 PPP 模式的监管与规范，自此 PPP 市场历经了两年多的回调期（但二季度以来相关标有回暖迹象） 。  此外，这次实施条例还对央行的国库经理权、各类园区财政等一些重要问题作出了回应： 第一，央行的国库经理权问题尘埃落定。 央行对国库的权责由代理国库于 1985 年转变为经理国库。然而实施条例征求意见稿表示，央行经理央国库应当接受财政部的导和监督、地方国库由央行分支机构办理（而非经理）。 经过六年修订，实施条例正式稿央行分支机构对央国库与地方国库的经理制，延续了目前央行与财政部的平行合作关系。 第二，特别强调了开发区财政不作为财政一级预算，不具备独立性。 正式稿特别强调地方政府派出机关（主要指各类开发区，