从“存量包袱”到“有效供给”：保障性租赁住房存量资产盘活路径研究

1 / 6从“存量包袱”到“有效供给”：保障性租赁住房存量资产盘活路径研究公用二部|付国晶|010-67413300引言2026 年《政府工作报告》明确提出“探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，存量商品房收储成为稳定房地产市场的重要政策抓手。自 2024 年 5 月 17 日中央提出收购存量商品房用作保障房以来，收购商品房投入保障房运营的项目持续推进。与此同时，各地纷纷出台相关支持性政策，保障性租赁住房存量资产盘活正在从地方试点向制度化、规模化推进，为存量资产盘活确立了精准导向。保障性租赁住房存量资产的科学盘活，是化解房地产市场库存压力与保障新市民住房需求之间结构性矛盾的关键点，本文聚焦于保障性租赁住房存量资产盘活的路径与机制，系统梳理存量保租房盘活的主要模式、金融工具和典型案例，以期为实践推进提供参考。一、保障性租赁住房存量资产盘活的多元模式2022 年 5 月，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发【2022】19 号）将保障性租赁住房列为重点盘活的资产类型之一，标志着保租房存量盘活正式纳入国家政策框架。此后，REITs 常态化发行、专项债支持收购存量商品房、保障性住房再贷款等政策工具相继落地，为保租房存量盘活提供了日益丰富的制度供给。2024 年，资金支持政策密集出台，允许专项债券支持地方收购存量商品房用作保障性住房。2025 年以来，各地实践呈现加速态势：辽宁省提出 2025—2027 年通过收购存量商品房方式新增 12 万套配租型保障性住房的目标；上海市在静安区率先完成全国首例“住房收购置换”模式签约；安徽省探索“大资产”统筹管理模式；北京“十五五规划”明确提出优化保障性住房供给结构，增加“一张床”“一间房”供应等，多地出台政策加力推进收购存量商品房。保障性租赁住房存量资产盘活的核心逻辑，是将散落于市场的各类存量房源，包括未售新建商品房、居民闲置二手房、低效商办楼宇、厂房仓储等非居住房屋通过收购、改建、置换等方式纳入保租房体系，实现存量资源的二次配置和增值利用。从各地的实践探索来看，存量资产盘活已形成三大主要路径。（一）收购转化模式：存量商品房变保障房收购转化模式是最直接、应用最广泛的存量盘活路径，其操作逻辑是由政府选定的国有企业或市场化主体收购存量商品房，经标准化改造后纳入保租房管理体系。通过收购转化模式，既可以实现盘活房企尾盘、闲置房源的目的，又可以2 / 6补齐保障房、人才房缺口，保障民生；还可以稳定房地产市场预期。从全国实践来看，已形成多种差异化做法。另外，还有国有企业在原民营房企经营出现困难后接替民营房企继续推进项目建设，如廊坊市某国企以招标人和建设主体的身份参与项目开发，通过政府专项债资金解决资金问题，项目竣工后移交给项目所在属地镇或街办处进行回迁安置房的分配工作，促进房屋顺利交付，实现资产的迅速盘活。（二）存量改建模式：非居用房变身保租房存量改建模式是将闲置或低效利用的非居住存量房屋——包括商业办公用房、厂房仓库、旅馆、科研教育用房等——改造为保障性租赁住房。这是盘活“沉睡资产”的重要途径，尤其适用于土地资源紧张的中心城区。例如北京在 2025 年 4 月明确坚持盘活存量为主、适度新增为辅，通过新建、存量商业办公和厂房等非居用房改建、统筹城中村改造安置房建设等方式，全面完成“十四五”时期建设筹集保障性租赁住房 40 万套的任务。广州在 2025 年 9月出台新方案，明确支持存量商办物业改建为保障性租赁住房，促进职住平衡。深圳于 2025 年修订发布了《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知》，针对改建工作面临的难点堵点，重点对项目改建条件、改建要求以及项目认定程序等进行改进和补充。这一系列政策的密集出台，标志着存量改建从政策试点走向制度化推进。（三）住房收购置换模式：二手房盘活与改善需求联动住房收购置换模式是近年来最具创新性的存量盘活路径，其核心是政府引导的国有企业收购居民手中的存量小户型住房，经标准化改造后纳入保租房体系，同时为出售房屋的居民提供新房置换支持，实现“存量盘活—保租房筹集—改善需求释放”三赢。表 1 存量房产盘活的模式及典型案例模式典型案例收购转化模式：存 量 商 品 房 变保障房合肥市存量商品房转作保障性租赁住房：合肥市安居控股集团股份有限公司收购由龙湖地产开发并自持出租的蜀山西宸原著项目 138 套住房；合肥蜀山高科园区发展有限公司跨区收购公园万象 854 套原房地产开发企业自持租赁住房。前述两个项目周边产业集聚，住房租赁需求旺盛，选址策略体现了职住平衡和精准对接产业需求的导向。杭州市安居集团收购万科河语光年府 2 幢房屋不动产权，转化为保障性租赁住房，由专业运营公司运营，定位为面向中高端白领的服务式公寓。此案例在收储定价阶段有所创新，第一轮采用“同地段重置价格为参考上限”，第二轮取消了收购价格上限，仅要求结合政策规定、房源品质、同地段租金收入等因素综合确定。贺州市通过三轮需求摸底，完成 6,231 套存量商品房收购，其中市本级国有企业已与 6个小区签订收购协议，累计收购 1,180 套房源用于保租房建设。该市积极创新“租售并行”运营模式，部分配租型房源可根据市场需求灵活转为配售型。租金标准严格控制在同地段同品质市场租赁住房评估租金的 80%以内，同时根据不同租期制定多种组合优惠3 / 6表 1 存量房产盘活的模式及典型案例模式典型案例政策。存量改建模式：非 居 用 房 变 身保租房北京西城区教子胡同 65 号院原是老厂房，改建后成为首都核心区首个宿舍型保障性租赁住房，主要覆盖酒店、服务企业、养老院等机构的工作人员。广州 CCB 建融家园 YOU+国际社区-继园东社区原为广东一名学者的私家园林，再后来是一间归广州轻工工贸集团所有的印染厂，用途几经辗转，之后企业退出场地，楼宇闲置；2020 年继园东成为了“非住改租”项目试点之一，是广东省首个完善手续的非住宅改租赁住房项目。住 房 收 购 置 换模式：二手房盘活 与 改 善 需 求联动2026 年 3 月，上海静安区完成了全市首例住房“收购置换”，该项目由政府引导、区属国企作为实施主体，市场化收购区内产权清晰、总价适宜的成套小户型存量住房。签约居民在与静安区保障房公司完成旧房收购合同签订后，同步与新商品房签订了新房购买协议，实现了从旧房到新居的顺畅过渡，也标志着这一模式实现从房源收储、居民置换到保租房筹措的全流程落地。江苏太仓商品房“以旧换新”，由地方国企直接收购旧房，旧房款抵扣新房款，旧房改造为保障房、人才公寓；截至 2026 年 1 月末，太仓市通过“以旧换新”已累计成交新房495 套、面积 6.56 万平方米；同时成功置换存量房 581 套、面积 6.41 万平方米。山东济南起步区“全款收旧房”打通跨区域置换，面向济南全市拥有合法产权住房的家庭，意向在起步区购买新房即可申请，收购旧房用于满足区域人才及新市民住房需求。资料来源：根据公开资料整理二、金融工具创新：打通资本循环的关键支撑存量资产盘活涉及大规模的收购、改建和运营资金投入，仅靠财政资金难以为继。金融工具的创新运用，成为保租房存量盘活的关键支撑。当前，我国已初步形成“再贷款—