固定收益专题：央地财政关系的历史、现状和前景分析

证券研究报告 | 固定收益专题 请仔细阅读本报告末页声明 gszqdatemark 固定收益专题 央地财政关系的历史、现状和前景分析 事权、财权、财力要素划分及其组合是央地财政关系的核心。事权是管理事务的权力，决定各级政府的行动边界，事权分配中支出权是核心；财权是各级政府为履行公共服务职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，政府间财权决定各级政府间的收益分配，财权以税权为主；财力是指各级政府可以组织和分配的财政收入，由于转移支付的存在，上级政府的财力往往小于自身财权对应的财力，而下级政府的财力往往会大于自身财权对应的财力。 回顾历史，改革开放以来央地财政关系持续演变，财政体制主线从“财政包干”到分税制，再到事权和支出责任改革。1）1979-1993 年：分灶吃饭体制。1980年财政体制上开始实行“分灶吃饭”改革，地方政府在完成中央下达的上交任务后，自行安排剩余的财政资金，也被称为财政包干制，此后逐步完善形成了六种包干形式。2）1994 年：分税制改革。“分灶吃饭”提升了地方政府积极性，但也导致“两个比重”严重下滑。1994 年，我国开始实施分税制改革，核心内容是税收分类和分配，形成中央税、地方税、共享税的收入划分体系。3）1994—2016 年：分税制后央地间税权改革。分税制后，随着中央政府权威的提升，对税权为主的财权划分做了一系列调整，包括所得税、出口退税、证券交易印花税、营业税和增值税。4）2016 年至今：事权和支出责任改革。分税制改革后事权改革较为滞后，2016 年以来中央和地方财政事权划分逐步明确。 当前来看，地方财权与事权不匹配的矛盾突出，并导致了地方财政支出大于全国财政收入、中央转移支付开始超过中央财政收入的结构性压力。分税制改革后，中央财力增强，地方财政收入占比大幅下滑，而对于地方财政支出责任的改革相对缓慢，导致地方财权与支出责任不匹配的问题突出，2024 年地方财政支出占比 86%，地方本级财政收入占比 54%，因此地方财政收支平衡依靠大规模的转移支付。这导致了两个结构上的矛盾，其一，从 2016 年起，地方财政支出开始大于全国财政收入，并且差额呈扩大趋势，表面上这反映出近年来财政逆周期调节的力度扩大，本质上是地方财政支出责任过大的结构性问题。其二，2022 年中央转移支付开始超过中央财政收入，即中央财政收入不仅全部用于地方转移支付，还要利用结余资金和债务资金安排转移支付，地方财政自给率逐渐下滑。 国际比较来看，我国的地方政府事权偏高，而中央政府事权偏低，尤其是在公共服务、经济事务、健康、社保等领域地方政府支出责任过重。2022 年，我国地方财政支出/GDP 为 22.28%，中央财政支出/GDP 为 21.1%，与 G20 国家相比地方事权集中、中央事权过低的特征明显。细分领域看，2022 年，我国地方政府对经济事务的支出占 88.3%，明显高于英国、法国、日本、德国等，反映出我国财政逆周期发力主要由地方政府实施。此外，我国地方政府对社保支出的占比为46.1%，公共服务支出占比 72.8%，健康支出占比 54.1%，与其他国家相比地方政府负担较重。 当前地方财政收支缺口依赖转移支付弥补。分税制实施后，一些经济欠发达地区出现较大的财政缺口，因此引入中央对地方进行转移支付制度。转移支付通常包括一般性和专项转移支付，前者是对有财力缺口的地方政府给予的补助，后者是有特定用途的专项补助资金，2019 年在此基础上我国新设共同事权转移支付，以集中反映中央承担的共同财政事权的支出责任。2024 年，我国转移支付 10.0万亿，一般性转移支付占 49.5%，专项转移支付占 8.1%，共同财政事权转移支付占 37.4%。一般性转移支付主要由均衡性转移支付（43%）、税收返还（14%）和县级基本财力保障机制奖补资金（5%）等构成。专项转移支付约66%用于基建支出。共同财政事权转移支付多应用于基本公共服务领域，如养老、医疗、教育、保障房、农业等。区域分布上，中西部地区获得转移支付数量明显高于其他地区，同时中西部地区对转移支付的依赖程度也较高。 展望未来，央地财政关系改革方向或集中在培育地方税源、中央适度上收财政事权和支出责任、推动省以下财政体制改革等。1）宏观税负下降、土地财政式微，为地方培育新的税源是近年来税制改革的目标之一。目前四大税种中，仅消费税外为中央税。2019 年，提出后移消费税征收环节并稳步下划地方的改革方案。根据我们的测算，消费税改革带来的地方增量收入约 2093 亿元。2）我国央地共同事权相对较多，中央适度上移财政事权和支出责任是改善当前地方财政困境的重要手段，未来可能上移具有全局性和外溢性的事权至中央，包括高等教育、科学技术、公共卫生、社会保障等领域。3）央地财权和事权不匹配的压力向省以下财政体制传导，基层政府财政收支矛盾突出。未来的主要改革措施可能包括清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、以及完善省以下转移支付制度改革等。 风险提示：政策变化超预期、统计口径存在误差、数据滞后风险、测算不确定性风险。 作者 分析师 杨业伟 执业证书编号：S0680520050001 邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师 王春呓 执业证书编号：S0680524110001 邮箱：wangchunyi@gszq.com 相关研究 1、《固定收益点评：土地市场依然弱势，年末城投托底有限——2024 年土地市场盘点》 2025-01-21 2、《固定收益定期：二手房成交回落》 2025-01-20 3、《固定收益定期：债市调整压力有限》 2025-01-19 2025 08 26年 月 日 gszgszqdqdatemark P.2 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1.事权、财权、财力——财政体制三要素 .............................................................................................................. 3 2.央地财政关系的历史沿革 .................................................................................................................................. 5 2.1 1979-1993 年：分灶吃饭体制 .................................................................................................................. 5 2.2 1994 年：分税制改革............................................................................................................