基础设施投融资行业2024年一季度政策回顾及影响分析

城投债季度报告 基础设施投融资行业 2024 年一季度政策回顾及影响分析 ——政策主基调延续，化债与发展统筹兼顾，政策要求进一步落实，基投企业流动性压力阶段性缓释，转型和分化发展加速，政策执行情况待关注 政府公共评级一部 中诚信国际信用评级有限责任公司 中诚信国际基础设施投融资行业 2 基础设施投融资行业 2024 年一季度政策回顾及影响分析 ——政策主基调延续，化债与发展统筹兼顾，政策要求进一步落实，基投企业流动性压力阶段性缓释，转型和分化发展加速，政策执行情况待关注 一、政策回顾 基础设施投融资（以下简称“基投”）行业政策松紧周期随着经济环境的变化而有所调整，2023年在“一揽子化债”政策的指引下，以地方政府发行特殊再融资置换债和银行参与经营性债务置换为抓手，多部门联动加大存量债务化解力度。2024 年一季度，基投行业政策延续“控增化存”的主基调，强调化债与发展的统筹兼顾，政策要求进一步深化落实，主要表现为化债政策补充细化，实施措施稳中有进，以及基投行业、企业高质量发展稳步推进。 2010 年 19 号文出台后，针对地方政府债务管理和基投企业规范的相关政策基本延续了“堵后门、开前门、重规范、防风险”的主基调，但基投公司作为地方政府发展经济的重要抓手，监管政策松紧程度亦随着经济环境的变化而有所调整，截至目前主要经历了三轮紧松周期交替。在经济下行压力加大、土地市场持续低迷等因素导致地方财政收支矛盾和债务风险加剧的背景下，2023 年基投行业政策重心聚焦于债务化解，尤其在 7 月中央政治局会议制定实施“一揽子化债方案”的指引下，以地方政府发行特殊再融资置换债和银行参与经营性债务置换为抓手，多部门联动加大存量债务化解力度，相比于以往化债，本轮化债突出表现了以下方面：第一，继续强调不同地区因地制宜探索化债路径，明确 12个重点省份，并给予适当的政策倾斜；第二，银行参与地方债务置换成为政策新的发力点，国务院密发“35 号文”对金融机构支持化解存量债务提出具体要求，倡导多种新的化债手段，并在重点省份率先实施；第三，特殊再融资置换债券重启，截至年末合计发行 1.39 万亿元；第四，强化对政府债务管理机制的优化，强调建立与高质量发展相适应的长效化债和债务管理机制，并纳入立法。 2024 年一季度以来，基投行业的政策主基调延续了 2023 年“一揽子化债”政策“控增化存”的总体要求，2024 年全国政府工作报告指出：“要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；同时要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。基投行业政策围绕化债和转型进一步深化落实，具体体现在以下方面： 第一、化债政策进一步补充和细化。2023 年 12 月和 2024 年 3 月，国务院办公厅先后发布“47号文”和“14 号文”，前者要求 12 个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前，要严控新建政府投资项目，包括地方高速公路项目、棚户区改造项目、省级以下产业园区项目及部分市政基础设施项目等，针对总投资完成率不足 50%的项目要求缓建，不足 30%的要求停建，后者要求 12 个重点省份外的 19 个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照 12 个重点省份的政策化债；此外，2024 年 3 月以来，国家发改委叫停了区县级基投企业境外债的新发审 中诚信国际基础设施投融资行业 3 批，原则上只允许借新还旧，审核标准向境内债市场看齐，基投行业境外债融资政策收紧，但与此同时，在符合监管政策要求的前提下，国家发改委也鼓励行业地位显著、信用优良、对促进实体经济高质量发展具有带动引领作用的优质企业借用外债。 第二、实施措施稳步推进，化债新手段逐步亮相。2023 年“一揽子化债”的措施主要包括发行特殊再融资债券和金融机构参与化债，2024 年一季度以来，上述化债措施继续深化实施，并在此基础上拓展了“35 号文”鼓励使用的“统借统还”、“央行 SPV”等化债手段，其中：2 月 2 日，贵州省再度发行 324.58 亿元特殊再融资债，特殊再融资债券延续发行；3 月中下旬，银川市完成了宁夏回族自治区首单第一批共 26.14 亿元的银行贷款置换存量债券和非标债务工作，金融机构参与化债有序推进；2 月 23 日，贵州省安顺市新增发债主体贵州宏应达建筑工程管理有限责任公司首次发行 18.00 亿元 5年期的“24 宏建 01”公司债券，用于偿还同区域发债基投企业安顺市西秀区黔城产业股份有限公司的存续债券“18 西秀 01”、“19 西秀 01”的本金，首次实现“35 号文”鼓励的区域内债券统借统还化解债务；3 月，广西壮族自治区柳州市落地了首笔央行应急流动性支持（SPV）资金 46 亿。 第三、基投行业、企业的转型和高质量发展稳步推进。国务院、国家发改委等多个重要相关部门在 2024 年一季度的多次会议中着重强调要切实推进基投企业的转型和高质量发展，2024 年政府工作报告提出“完善全口径地方债务监测监管体系”，“分类推进地方融资平台转型”，以支持优质的转型基投企业开展融资。在“一揽子化债”政策的指导和影响下，2023 年末以来，基投行业转型主体陆续亮相债券市场。此外，2024 年一季度以来，各地基投企业的数据资产、特许经营权资产入表案例频出，基投行业、企业的转型和高质量发展在政策指导下稳步推进。 表 1：2023 年末及 2024 年以来基础设施投融资行业相关政策的会议、文件和事件 时间 主要内容 2023.12 中央经济工作会议强调要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，特别提出经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济做出更大贡献。 2023.12 全国财政工作会议提出要严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。 2023.12 国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）的通知》（国办发〔2023〕47 号），要求 12 个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，包括地方高速公路项目、棚户区改造项目、省级以下产业园区项目及部分市政基础设施项目等，项目总投资完成率不足 50%的要求缓建，不足 30%的要求停建。 2024.03 两会召开，提出“进一步落实一揽子化债”“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。在处置存量债务风险的同时注重构建长效管理机制。短期内，充分调动地方财政、金融机构等资源，以时间换空间、以低息换高息的债务置换重组方式仍将是“一揽子化债”的主要方向；未来地方债务管理措施将更加全面、系统，同时或有更多常态化、制度性的举措出台，通过改革推动地方债务可持续发