《宏观观察》2019年第14期（总第254期）：金融在防范化解地方政府债务风险中的作用

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》● 《中银调研》● 《宏观观察》● 《银行业观察》● 《人民币国际化观察》作 者：范若滢 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 2780 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 联系人：梁 婧 范若滢 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2019 年 07 月 01 日 2019 年第 14 期（总第 254 期） 金融在防范化解地方政府债务风险中的作用＊近年来，随着中国地方政府债务的不断累积，地方政府债务风险已成为当前中国经济金融领域的一大潜在风险点。地方政府债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与事权不匹配的矛盾，也有对隐性债务的监管与监督不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。防范化解地方政府债务风险需要多方共同努力、形成合力，金融在化解地方政府债务风险中也要充分发挥独特的作用。一要实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务；二要发挥金融力量化解地方政府存量隐性债务；三要进一步拓宽基础设施建设项目融资渠道；四是金融与财政形成合力。 国际金融研究所 宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期） 1 金融在防范化解地方政府债务风险中的作用 近年来，随着中国地方政府债务的不断累积，地方政府债务风险已成为当前中国经济金融领域的一大潜在风险点。地方政府债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与事权不匹配的矛盾，也有对隐性债务的监管与监督不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。防范化解地方政府债务风险需要多方共同努力、形成合力，金融在化解地方政府债务风险中也要充分发挥独特的作用。一要实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务；二要发挥金融力量化解地方政府存量隐性债务；三要进一步拓宽基础设施建设项目融资渠道；四是金融与财政形成合力。 一、防范化解地方政府债务风险的紧迫性日益增强 近些年来，各地通过地方融资平台、发行地方政府债券、政府产业投资基金、政府购买服务、PPP 以及其他途径举借了大量显性的和隐性的政府债务。这些债务对弥补地方财力不足，促进地方经济发展、加大基础设施投资建设和改善社会民生发挥了重要作用，但由于大量隐性债务的存在和局部风险的上升，防范化解地方政府债务风险的紧迫性日益增强。 （一）地方政府债务增长快，并且大量以隐性债务的形式存在，风险难以甄别和预判 据官方统计，截至 2018 年末，中国地方政府债务余额为 18 万亿元，地方政府债务率为 76.6%，地方政府显性债务风险整体可控。但中国地方政府债务结构庞杂、透明度低，存在大量隐性债务。2018 年 8 月，党中央、国务院联合下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，足见中央对地方政府隐性债务风险的关注和重视。隐性债务虽未被列入官方公布的地方政府债务范畴，但仍需地方政府承担最终责任。一方面，社会各界都估计中国地方政府的隐性债务规模很大，但难以估算具体规模。我国地方政府债务来源多元化，如从地方融资平台、产业投资基金、政府购买服务、 2 2019 年第 14 期（总第 254 期） PPP 项目、“互联网金融”举债等，对哪些债务应纳入地方政府隐性债务尚无统一标准。目前对隐性债务的测算较多，方法也不同。从举债主体的角度来看，隐性债务的举债主体主要是城投平台和 PPP 项目公司，从这两个方面初步测算出我国地方政府隐性债务大约为 11 万亿元1（表 1）。另一方面，地方政府隐性债务透明度低，增大了有效判断其风险的难度。地方政府隐性债务的融资规模、融资渠道、期限、利率、资金投向等信息均不公开、不透明，进一步加大了地方政府隐性债务的风险。《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》要求各地于 2018 年 10 月底前上报隐性债务数据，但具体情况一直未有公布。 表 1：地方政府债务与财政收入情况（截至 2018 年底） 地区 地方政府债余额(亿元) 城投债余额(亿元) PPP 项目投资额(亿元) GDP(亿元) 公共财政收入(亿元) 江苏 12894.34 14119.26 10287.04 92595.40 8630.16 浙江 10760.89 5376.27 10953.54 56197.20 6598.08 山东 11260.87 3014.44 11406.59 76469.70 6485.40 湖南 8595.57 4520.50 6229.85 36425.78 2860.68 四川 9151.31 3863.28 18569.87 40678.13 3910.90 广东 9679.56 2938.88 6042.10 97277.77 12102.90 贵州 8732.05 2059.47 16808.54 14806.45 1726.80 湖北 6552.85 3170.37 9520.79 39366.55 3307.03 北京 5701.44 3837.77 2459.50 30320.00 5785.90 安徽 6451.63 2983.77 5003.21 30006.80 3048.70 辽宁 8289.62 885.41 3180.79 25315.40 2616.00 云南 6820.80 2251.89 11152.34 17881.12 1994.30 1大致计算过程如下：隐性债务的举债主体主要是城投平台和 PPP 项目公司，城投债数据全国合计 7.5 万亿元，PPP项目投资额合计 17.6 万亿元，其中假设 PPP 项目中 20%形成隐性债务，则由此估算规模约为 3.5 万亿元，因此地方政府隐性债务规模约为 11 万亿元。 宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期） 3 河南 6388.10 2379.66 13473.41 48055.86 3763.94 重庆 4587.82 3791.96 1254.41 20363.19 2265.52 天津 4026.75 4134.09 1782.52 18809.64 2106.19 福建 5957.27 2187.82 4582.05 35804.04 3007.36 河北 7023.87 816.47 7400.66 36010.30 3513.70 陕西 5603.57 1947.13 5313.24 24438.32 2243.11 江西 4370.20 2691.96 3523.76 21984.80 2372.33 广西 5300.76 1749.35 3065.43 20352.51 1681.48 内蒙古