财政专题研究报告之二：地方政府如何破解债务难题

国海证券研究所 请务必阅读正文后免责条款部分 2023 年 06 月 23 日 专题研究 政策研究 研究所 证券分析师： 夏磊 S0350521090004 xial@ghzq.com.cn [Table_Title] 地方政府如何破解债务难题 ——财政专题研究报告之二 最近一年走势 相关报告 《财政专题研究报告之一：债务管理的国际经验*夏磊》——2023-06-09 《金融月度数据能否反映房地产的热度？*夏磊》——2023-03-31 《中国式现代化下的主要产业发展方向 *夏磊》——2023-05-06 《开年看地产系列——三四线城市房地产市场怎么走？ *夏磊》——2023-04-11 《什么是房地产新的发展模式？*夏磊》——2023-03-30 《开年看地产系列——二线城市房地产市场怎么走？ *夏磊》——2023-03-16 《扩大内需的三大路径 *夏磊》——2023-03-11 《开年看地产系列——一线城市房地产市场有没有开门红？ *夏磊》——2023-02-15 《2023 年房地产市场展望（政策篇） *夏磊》——2023-01-07 《2023 年房地产市场展望（需求篇） *夏磊》——2022-12-23 《2023 年房地产市场展望（供给篇） *夏磊》——2022-12-21 《中央经济工作会议的六大政策内涵 *夏磊》——2022-12-18 《 曙光乍现 *夏磊》——2022-12-10 针对地方隐性债务问题，4 月 28 日政治局会议强调“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”；5 月 23 日，二十届中央审计委员会第一次会议上也提出，“密切关注地方政府债务、金融、房地产、粮食、能源等重点领域，牢牢守住不发生系统性风险底线”。在中央始终保持高压监管问责态势下，地方政府债务问题有所缓解，但部分地区债务问题仍存在，如何破解，是当前各界关注的焦点。 在上篇报告《债务管理的国际经验——财政专题研究报告之一》中，我们从国际视角看发达经济体的债务管理经验，本篇报告则是从国内视角出发，主要梳理了地方政府债务现状及采取的具体化债举措。  地方债务与经济发展基本一致，但存在结构问题 政府债务总量扩张速度与经济发展基本相匹配。债务是经济的加速器，在经济高速发展阶段，债务能够释放消费潜力、扩大投资动力、激发外贸活力，一定的债务规模扩张增速能更好地促进经济增长。2000-2009 年这 10 年间，名义 GDP 复合增速约为 14.4%，政府债务复合增速约为 21.4%，经济繁荣离不开债务的杠杆撬动作用。随着经济增速换挡，地方债务增速也在同步放缓，2010-2019 年名义GDP 复合增速为 11%，债务复合增速同步放缓至 12.4%。2020-2022年名义 GDP 复合增速为 7%，政府债务复合增速为 17.1%，债务扩张速度快于经济增长，主要是疫情期间积极的财政政策持续发力，财政支出强度加大助力稳增长。 地方显性债务风险总体可控。截至 2023 年一季度，我国政府部门杠杆率（政府部门债务余额/GDP）为 51.5%，低于国际上通用的以《马斯特里赫特条约》规定的负债率 60%作为政府债务风险控制标准参考值。2022 年末，地方综合财力（地方一般公共预算收入+政府性基金收入+一般公共预算转移支付+政府性基金转移支付）约为 28.1 万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）约为 125%。虽然按财政部地方政府债务风险等级评定标准已超过 120%绿色区间分界线进入黄色区间，但仍低于 IMF 确定的债务率控制标准 150%的上限。 隐性债务风险较大，高层高度重视。地方政府隐性债务多以企业为发债主体，信息不透明、风险隐蔽性强，导致目前还没有确切的隐性债务规模体量数据。根据 IMF 测算，2023 年我国地方政府融资平台总额预计将达到 65.7 万亿元人民币。隐性债务规模增长较快，引起了高层高度重视。2014 国家修订《预算法》，首次从法律上赋予地方政 -0.1744-0.1280-0.0815-0.03500.01140.057922/6 22/7 22/8 22/9 22/1022/1122/12 23/2 23/3 23/4 23/5 23/6沪深300证券研究报告 请务必阅读正文后免责条款部分 2 《 俄乌冲突之后的俄罗斯经济：韧性和隐忧 *夏磊》——2022-11-12 《 房地产这十年 ——六普七普数据对比 *夏磊》——2022-09-23 《 政策性银行发力促基建 *夏磊》——2022-07-27 《 从新生儿数量看入学压力 *夏磊》——2022-07-22 《 平台经济如何发挥稳就业作用？ *夏磊》——2022-07-06 《 下半年房地产政策展望 *夏磊》——2022-06-23 《 再论房地产的八大行业价值 *夏磊》——2022-05-29 《 基建哪些领域会超预期增长？ *夏磊》——2022-05-26 《 稳增长的四大基建发力点 *夏磊》——2022-05-06 《稳增长的专项债进度如何？*夏磊》——2022-03-22 《从政策松到市场稳要多久？*夏磊》——2022-03-13 《服务新市民能否成为经济增长点？*夏磊》——2022-03-07 《开年看地产：三四线城市房地产市场韧性如何 *夏磊》——2022-02-14 《开年看地产：一线城市房地产市场韧性如何 *夏磊》——2022-02-12 《开年看地产：二线城市房地产市场韧性如何 *夏磊》——2022-02-08 《投资篇：稳增长靠什么？进度如何？ *夏磊》— —2022-01-17 《稳增长的“两新一重”》——2021-12-31 《预售资金如何才能良性循环*夏磊 》 —— 2021-12-20 《释放消费潜力的四大路径*夏磊 》—— 2021-12-17 《中央经济工作会议的六大政策内涵 *夏磊》— —2021-12-11 《发展保障性租赁住房对投资有多大拉动？ *夏 磊》——2021-12-08 《开发的落寞，物业的崛起——房地产行业年度策略报告 *夏磊》——2021-11-30 《房地产市场下行，地方政府怎么办？ *夏磊》 ——2021-11-09 《房地产税有什么征收效果？——国际版本研究府举债的权力，地方债“开明渠、堵暗道”，推动地方隐性债务显性化；2018 年国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，要求地方政府在 5-10 年内化解隐性债务，控制增量、化解存量监管态度趋严；今年财政部预算报告中提及从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量；4 月政治局会议上也再次强调，要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。在政府高压监管态势下，地方政府隐性债务风险稳步缓释，据各地公布数据，广东、北京已完成隐性债务清零任务。 结构性问题仍较突出。一是央地之间财权事权不匹配。1994 年分税制改革，中央收回部分财权，地方财政收入来源减少的同时，事权和财政支出在逐步增加；2012 年开始推行“营改增”试点，税制改革虽然解决了重复征税问题，但属于地方主力税种的营业税（改革前2002-2011 这十年，营业税占地方税收收