宏观点评：“省以下财政体制改革”提速，影响几何？

请仔细阅读本报告末页声明 证券研究报告 | 宏观经济研究 2022 年 04 月 20 日 宏观点评 “省以下财政体制改革”提速，影响几何？ 事件：2022 年 4 月 19 日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）。 核心结论：对本次改革时点、背景、方向、节奏、影响的 5 点理解。 1、时点上，从“研究完善”到“推进”，“省以下财政体制改革”有望加速推进。从时点看，2020 年 10 月十九届五中全会、《2021 年财政预算报告》均提及“健全省以下财政体制”；今年 2 月财政部部长署名文章、3 月《2022 年财政预算报告》、3 月《政府工作报告》等指出“2021 年已研究完善”、“2022 年要推进”；随着本次会议审议通过了具体的推进《意见》，预示“省以下财政体制改革”将逐步推进落地。 2、背景上，我国中央和地方的财政关系已逐步理顺，但省与市、市与县仍问题多多，本轮疫情进一步凸显了省以下政府间的财政矛盾。2012 年十八大以来，财政体制改革主要集中在中央和地方，本次会议也指出“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成”。然而，近年来省与市、市与县的财政关系并未理顺，包括省与市县之间事权和支出责任分配不均，市县财政自主权不足，地方保护主义盛行，转移支付来源不稳定，债务管理能力薄弱、隐性债务高企等，再叠加 2020 年以来市县面临疫情防控、民生保障、基层运转等困难，省以下财政体制改革的迫切性提升。 3、方向上，“省以下财政体制改革”有 4 大聚焦：界定事权和支出责任，理顺收入关系，完善转移支付，规范财政管理（破除地方保护主义、隐性债务化解）。 >界定省以下财政事权和支出责任。主要还是延续中央和地方事权与支出责任相匹配的划分原则，规范省与市县分担方式，可能的方向包括：省、市不得将自身支出责任转嫁给县、乡；委托县、乡事务要足额拨款，不留缺口；共同事务划分要考虑各方受益程度及县、乡承受能力，减轻财政困难地区支出压力等。 >理顺省以下政府间收入关系。由于省本级集中了过多的收入，财权和事权划分不匹配，权责不一，导致越到基层，财政越困难，如 2021 年，宁夏、海南、贵州省本级收入占比高达 40.8%、36.1%和 31.5%，其支出占比分别为 27.2%、32.6%和 20.3%，对应缺口为 13.7、3.5 和 11.2 个百分点。因此，一方面，财权和事权相匹配，推动财力下沉，保障基层财力。另一方面，鉴于省内发展差异大，省本级需集中一定财力（后附各省省本级收支集中度），支持财力薄弱地区。此外，也需要强化激励，提高市县税收收入增量分成比例（或全部划归），进而激励市、县加快财源培育。 >完善省以下转移支付制度。由于省向下转移支付由省级政府掌握分配权，额度分配存在随意性，对各地困难程度可能考虑不够，实际下达过程中还存在省本级截留、挪用、拨付不及时等问题。2020 年疫情以来新设“财政资金直达机制”，就是一个有效的制度突破，2021 年起这一机制已经转为常态化实施。 >建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理，尤其是破除地方保护主义和地方债务化解。会议指出：“破除地方保护主义、消除市场壁垒，健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系”，这应是统一大市场的要求； “压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为”，指向的是各地隐性债务高企的乱象。 4、节奏上，《意见》应是纲领性文件，鉴于各省财政差异性较大，各省应还会制定细化方案，“十四五”期间有望取得阶段性进展。过往经验看，中央深改委审议通过的文件，最快 1-3 个月印发出台。考虑到各省差异性，省以下财政改革并非“中央-地方”财政体制的简单复制，《意见》很可能大多为原则性条款，自主权很大可能仍在各省。实际看，近年来山东（2019 年）、广东（2019 年）、云南（2021 年）等已出台了相关改革实施意见，多省也将其作为今年重点财政工作（后附详表）。随着本次《意见》审定通过，指向“十四五”期间相关改革有望阶段性进展。 5、影响上，短期看有助于保基层、保民生、提信心、调动基层积极性，中长期有助于推动建立县级财政长效保障机制，也是我国建立现代财政制度的大方向。鉴于今年疫情反复，地方疫情管控压力加大、经济也受到明显冲击，叠加房地产景气严重下滑、土地成交大幅缩水，基层“保基本民生、保工资、保运转”难度加大，由此也看到，这两年中央层面加大了转移支付力度，专项债规模也是直达县市。本次《意见》的审议通过，应有助于提高基层信心、调动基层工作积极性。 风险提示：疫情演化、政策力度、外部环境等变化超预期 作者 分析师 熊园 执业证书编号：S0680518050004 邮箱：xiongyuan@gszq.com 相关研究 1、《政策底再确认，哪些“绝招”可期》2022-03-30 2、《一文看懂金融稳定保障基金》2022-03-26 3、《今年财政有 4 大特征—兼评 1-2 月财政》2022-03-18 4、《务实的进取—2022 年政府工作报告 6 大信号》2022-03-05 2022 年 04 月 20 日 P.2 请仔细阅读本报告末页声明 图表 1：2022 年以来提及“省以下财政体制改革”的次数增多 时间 会议/文件 主要内容 2022/4/19 中央全面深化改革委员会 第二十五次会议 要理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，收入划分更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力，促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展；在中央和地方分税制的原则框架内，遵循健全政府间财政关系的基本原则，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。要通过完善财政制度，破除地方保护主义、消除市场壁垒，健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系。 2022/3/14 《关于 2021 年中央和地方预算执行情况与 2022 年中央和地方预算草案的报告》 2021 年工作总结：研究完善省以下财政体制。2022 年工作计划：推进省以下财政体制改革，健全省以下转移支付制度。 2022/3/5 2022 年政府工作报告 推进财税金融体制改革。深化预算绩效管理改革，增强预算的约束力和透明度。推进省以下财政体制改革。 2022/2/28 刘昆部长人民日报发文《准确把握积极财政政策的内涵要求》 深化财税体制改革，继续推进后移消费税征收环节改革，推动实施省以下财政体制改革。 2021/3/14 《关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告》 2021 年工作计划：督促省级财政切实履行主体责任，健全省以下财政体制，优化财力分配格局，加大财力下沉力度，加强县级“三保”运行监控，精准高效安排使用资金。 2020/10/30 十九届五中全会 要健全省以下财政体制，增强基层公共