全球气候治理：历史演进与中国应对

宏观研究·专题报告 2021 年 11 月 5 日 敬请参阅尾页之免责声明 全球气候治理：历史演进与中国应对 ■ 应对气候变化是一个高度复杂的国际议题，全球即期大力减排的激励总体不足。一是碳排放与气候变化之间的关系仍然充满不确定性。二是减碳需要全球一致行动，但却难以避免单一国家“搭便车”的行为。三是各国减排的收益和成本各不相同，导致不同国家的减排意愿存在极大差异。四是应对气候变化是一个跨期问题，考虑到技术进步，在减排上“等等看”可能是更优的策略。 ■ 全球气候议题的内生缺陷，决定了全球“脱碳”是一个艰难而漫长的过程。由于气候协议通过需所有国家一致同意，全球气候谈判通常持续多年，且进展偏保守，缺乏有约束力的承诺和执行机制，无法将气候治理目标转化为减碳行动。2015 年联合国气候大会达成的《巴黎协定》，确定了 2℃温控目标和 NDC 减排机制，但各国减排目标之和与实现控温目标所隐含的减排路径存在极大差距。 ■ 第 26 届联合国气候变化大会于 10 月 31 日至 11 月 12 日在英国格拉斯哥召开。美欧原计划于本届大会上极力推动全球气候目标与行动的进一步强化。但当前全球愈演愈烈的能源危机进一步削弱了各国激进减排的意愿。预计本次大会难以在现有框架和机制上取得实质性进展。 ■ 全球气候治理的内生缺陷和历史演进，以及当前全球气候语境形成的外部压力，对我国低碳转型提供了三点启示。一是全球气候目标与政策制定和执行之间存在巨大鸿沟，全球气候治理总体趋严，但未来仍然存在反复的可能。二是我国低碳转型应“以我为主”，在国际上应坚持“公平、共同但有区别的责任、以及各自能力”的原则，掌握主动权话语权,较“3060”更为激进的减排目标将导致不必要的福利损失。三是把握好能源转型节奏，切实防范“一刀切”的运动式、破坏性减碳,“先立后破”，保障能源安全。 ■ 10 月 24 日，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布，明确了三个方面的量化目标。值得注意的是，其中的能耗和碳排放量化目标是针对单位 GDP 提出的，并非总量目标；而下一个五年的能源结构变化也相对平缓。这平衡考虑了我国低碳转型与经济发展的需要，为生产端的低能耗、低排放技术，以及清洁能源技术的发展提供了激励，也留出了窗口期。 谭卓 宏观经济研究所所长 ：0755-83167787 ：zhuotan@cmbchina.com 王欣恬 宏观经济研究员 ：0755-83199128 ：xntwang@cmbchina.com 宏观研究·专题报告 目 录 一、内生缺陷：即期减排激励不足 .................................................................... 1 二、历史演进： 艰难的“脱碳” ....................................................................... 2 三、中国应对：量力而行，先立后破 .................................................................. 5 图表目录 图 1：IPCC 气候模型估计隐含较大不确定性 ......................................................... 1 图 2：全球履行减排目标举步维艰 .................................................................. 3 图 3：发达国家向发展中国家转移支付不及承诺 ...................................................... 3 图 4：全球 NDC 目标之和难达到控温目标隐含的减排水平 ............................................. 4 图 5：全球化石能源价格飙升 ...................................................................... 5 图 6：美国通胀持续超预期 ........................................................................ 5 图 7：我国人均碳排放量远低于欧美 ................................................................ 6 图 8：主要国家碳排放量和全球气候议程沿革 ........................................................ 6 图 9：2025 年碳强度比 2020 年下降 18% ............................................................ 8 图 10：2025 年能耗强度比 2020 年下降 13.5% ........................................................ 8 表 1：我国碳达峰碳中和主要量化目标 .............................................................. 7 1 宏观研究·专题报告 第 26 届联合国气候变化大会（COP26）于 10 月 31 日在英国格拉斯哥召开，对全球减碳目标和落实机制进行磋商。综合考虑全球气候治理的内生缺陷和历史演进，以及当前全球愈演愈烈的能源危机，预计此次会议难以对全球气候治理产生实质性影响。结合我国气候目标和政策，这对我国经济的低碳转型提供了三点启示。 一、内生缺陷：即期减排激励不足 应对气候变化是一个高度复杂的国际议题，主要根源于气候系统本身的复杂和不确定性，气候的公共品属性、跨国与跨期的减排效率和公平问题。 首先，气候系统内部关系复杂，尽管人类对气候系统的认知不断进化，但碳排放与气候变化之间的关系仍然充满不确定性。例如，IPCC 气候模型的估计并不足够精确，任一排放路径到本世纪中叶所引发的气温升高均可能出现0.5-0.8℃的误差（图 1）。这意味着即便全球各国一致努力依据模型估算的最优路径减排，也无法确保达成既定的温控目标。 图 1：IPCC 气候模型估计隐含较大不确定性 资料来源：IPCC、Economist、招商银行研究院 其次，减碳需要全球一致行动，但却难以避免单一国家“搭便车”的行为。温室气体是全球公共品（public bads），各国温室气体排放均进入大气层，共同影响全球气候。单一国家均存在维持高碳发展的同时享受其他国家的减排成果的动机。例如，全球第二大碳排放国美国（占全球碳排放的 14.5%）的气候政策立场受执政党更迭影响反复摇摆，每逢共和党主政，美国就倾向反减排。2001 年小布什政府宣布美国放弃实施《京都议定书》，