宏观观察2021年第32期（总第355期）：美国政府债务可持续性分析

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：边卫红 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 2776 签发人：陈卫东 审稿人：钟 红 联系人：叶银丹 电 话：010 – 6659 6874 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2021 年 6 月 17 日 2021 年第 32 期（总第 355 期） 美国政府债务可持续性分析＊ 2021 年 5 月 29 日，拜登公布了 2022 财年的预算提案，该提案涵盖《美国就业计划》（The American Jobs Plan，简 称 就 业 计 划 ） 、 《 美 国 家 庭 计 划 》 （ The American Families Plan，简称家庭计划）以及《非国防自由支配支出计划》等经济刺激法案，预算涉及约 5.21 万亿美元的支出和约 3.6 万亿美元的增税改革。在本次公布的预算提案中，拜登政府将聚焦于基础设施建设和增税改革，同时将从教育、医疗、税收抵免等方面对符合条件的美国家庭进行援助。在积极的财政刺激下联邦债务规模不断扩大，美国联邦政府债务可持续性风险引发广泛关注。本文拟基于拜登 2022 财年预算及相关法案，从美国公共债务/GDP、赤字率、利息净额/GDP、利息支出/税收收入四个维度，对美国债务的可持续性及债务产生的负外部性进行探讨，以探析未来美国债务的风险演进。 研究院 宏观观察 2021 年第 32 期（总第 355 期） 1 美国政府债务可持续性分析 2021 年 5 月 29 日，拜登公布了 2022 财年的预算提案，该提案涵盖《美国就业计划》（The American Jobs Plan，简称就业计划）、《美国家庭计划》（The American Families Plan，简称家庭计划）以及《非国防自由支配支出计划》等经济刺激法案，预算涉及约 5.21 万亿美元的支出和约 3.6 万亿美元的增税改革。在本次公布的预算提案中，拜登政府将聚焦于基础设施建设和增税改革，同时将从教育、医疗、税收抵免等方面对符合条件的美国家庭进行援助。在积极的财政刺激下联邦债务规模不断扩大，美国联邦政府债务可持续性风险引发广泛关注。本文拟基于拜登 2022 财年预算及相关法案，从美国公共债务/GDP、赤字率、利息净额/GDP、利息支出/税收收入四个维度，对美国债务的可持续性及债务产生的负外部性进行探讨，以探析未来美国债务的风险演进。 一、美国 2022 财年预算提案聚焦基建、税改和家庭救助 （一）预算基本内容 拜登 2022 财年预算将大幅增加支出，主要关注应对疫情和拉动经济复苏。 《美国就业计划》将主要通过“基建投资”与“增税改革”对市场进行刺激，提振市场信心，拉动经济增长。该法案计划在未来八年内向基础设施建设、制造业、医疗服务、应对气候变化等方面投资 2.65 万亿美元，投资额大约占每年 GDP 的 1%。 税改方面，增税计划全称为《“美国制造”税收计划》（Made in America Tax Plan），是《美国就业计划法案》的重要组成部分。主要内容包括：将美国企业税率从 21%提升至 28%；取消海外企业税收优惠政策，鼓励更多海外企业将产业链、供应链转移至美国本土，防止海外成为跨国企业的避税天堂；对企业账面收入进行征税，设置该部分的最低税率为 15%，防止企业利用税法漏洞进行避税。未来 15 年内，预计该增税改革将增加超过 2 万亿美元的财政收入。同时，联邦政府将会加大企业税征收执法力度，形成缴税人和税务律师间的问责制，消除各种偷税、漏税的漏洞。 nMsRsMzQmNmMoRnOrOnRrQ6MbPbRoMrRtRqRkPqQoQeRpOqP6MoMsRwMmRtRNZoOpN 2 2020 年第 32 期（总第 355 期） 《美国家庭计划》将为家庭提供支持，10 年内投资 1.8 万亿美元用于幼儿教育、家庭儿童关照和家庭税收抵免。为抵消成本，该法案计划对年收入 40 万美元或以上的家庭进行多次增税，在 15 年内完全抵消所产生的成本。 表 1：美国 2022 财年预算情况 项目 内容 金额（万亿美元） 《美国就业计划》 基础交通设施投资、制造业投资、家庭卫生健康投资、清洁能源税收抵减、改善住房计划等 2.65 《美国家庭计划》 教育、家庭和儿童、扩大税收等 1.80 非国防可自由支配支出 教育、商务、卫生公共服务、环境保护、住房等 0.60 新增利息支出 利息支出 0.16 合计 5.21 资料来源：作者根据公开资料整理 （二）美国 2022 财年预算通过进程中的不确定性 长期以来，民主党、共和党轮流执政形成了美国基本政治格局，执政党更替过程中所带来的政策摇摆会对经济预期产生较大影响。《美国就业计划法案》中传统基建部分大概率会受到两党支持，但增税改革预计会受到较大阻力。 一方面，增税改革一直是共和党人所抵制的经济政策，他们鼓励营造宽松的市场环境，因此民主党在废除特朗普政府减税政策，进行增税投票时会面临较大党外阻碍。另一方面，民主党内存在分歧，有可能出现投票时“临阵倒戈”的情况。因此，通过增税政策，抵消基建计划所带来的债务问题，将面临较大不确定性。15 年内筹集超过2 万亿美元用以支付财政赤字的计划具有一定的执行阻力。在两党分裂的情况下，要完整通过提案，拜登政府大概率只能将该法案搁置到 2022 财年再次利用“调和程序”进行通过。 宏观观察 2021 年第 32 期（总第 355 期） 3 二、基于四个维度对美国债务利息负担指标的分析 新冠肺炎疫情以来，从特朗普政府的《新冠救助与经济安全（CARES）法案》、《新冠病毒纾困刺激法案》，再到拜登政府的《美国就业计划》、《美国援救计划》和《美国家庭计划》，扩张性财政救援政策所带来的债务激增，引发全球对美国是否会陷入债务风暴的关注。 （一）美国 2022 财年预算下“公共债务/GDP”处于历史峰值 1.规模：美国公共债务规模呈现不断上升的趋势。 疫情以来，高额财政开支使美国公共债务从2019年底的79%跃升至2020年的100%。回顾历史，过去 50 年里债务占 GDP 比重平均为 44%，仅在二战时期 1945—1946 年间超过 102%。考虑到 2021 年以来不断扩大