2020年地方政府债券市场回顾与展望

1 2020 年地方政府债券市场回顾与展望 2020.12 2 2020 年地方政府债券市场回顾与展望 联合资信公用事业一部 唐立倩 竺文彬 邱成 摘要：2020 年，地方政府债券相关政策主要体现在规模扩容、投向优化、发行及使用提速和加强地方政府债务管控等方面。从市场情况看，地方政府债券发行表现出期限明显拉长、发行利率先下后上、发行利差维持较低水平的特征。预计 2021 地方政府债券发行规模将较 2020 年有所收缩，专项债务风险控制将加强，资金重点投向“两新一重”领域，利差仍将贴近指导区间下限。 一、2020 年地方政府债券相关政策梳理 2020 年初，中国经济及居民生活受新冠疫情冲击较大。为抗疫情、稳增长，积极的财政政策持续发力，新增地方政府债券规模大幅扩容。作为重要的逆周期调控工具，地方政府债券亦为疫情后公共卫生领域补短板和经济社会恢复发展提供了有力的资金保障。同时，地方政府债务管理在继续落实 43 号文的基础上，坚持“疏堵结合”“规范管理”的原则，强化专项债全周期管控，严控地方政府债务风险。整体看，2020 年以来地方政府债券相关政策主要体现在规模扩容、发行及使用提速、投向和期限优化、市场化水平进一步推进和地方政府债务管控加强等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心。相关政策举措主要涉及以下几个方面： 一是扩容地方债发行额度，并强调加快发行使用。基于年初新冠疫情冲击及稳投资稳增长需求，全国人大批准 2020 年新增地方政府债券规模 4.73 万亿；截至 11 月底，新增地方政府债券累计发行 4.49 万亿，为 2019 年全年的 146.79%，考虑再融资等债券后，全国地方政府债券累计发行 6.26 万亿，为 2019 年全年的143.51%，发行规模整体扩容明显。同时，为保障重大项目建设推进，国务院和财政部多次强调加快地方政府专项债券发行和使用，防止债券资金滞留国库或沉淀在项目单位，扩大有效投资，有力拉动经济社会发展。 二是优化专项债重点投资领域，积极支持“两新一重”建设，进一步扩大专项债资本金使用范围。2020 年，地方政府专项债券在积极发挥经济拉动作用的基础上，更多体现疫情防控和补短板要求。7 月份，财政部下文要求专项债重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、mNoNrPzQmNqQqPmPpQsOnM9PaO7NsQoOpNrQfQmMrQeRnNmN6MrRrQxNrQnRvPqNsR 3 民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域；积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目。此外，围绕做好“六稳”“六保”工作，专项债投向领域进一步拓宽，允许地方政府专项债资金依法依规用于补充中小银行资本金，借金融杠杆为中小微企业、民营企业提供资金支持，保障其生存发展。而前期作为重点投向领域的土地储备和棚户区改造专项债券发行规模则明显压减，截至 11 月底发行规模仅为 2019 年的 27.22%。 三是优化地方债期限结构，合理控制筹资成本，提高资金使用效率。区别于2018 年地方债发行期限比例结构限制逐步放松和 2019 年取消期限比例结构，针对 2020 年以来地方债发行期限明显拉长，发行成本抬升、偿债责任后移等情况，财政部要求通过科学设计债券期限控制地方债筹资成本，并对一般债和专项债期限设置差异化指导，其中针对一般债券，要求年度新增一般债券平均发行期限应当控制在 10 年以下（含 10 年），避免资金被长期沉淀。对于专项债给予一定期限设置灵活度，专项债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，以保障项目资金来源，在获得省级财政部门同意的情况下允许调整专项债资金用途以提高资金使用效率。 四是完善地方债发行机制，不断提升发行市场化水平。发行渠道方面，财政部放开外资银行加入地方政府债券承销团的资格限制，不断拓宽发行渠道，促进地方政府债券投资主体多元化；在定价机制方面，财政部首次提出鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间，杜绝行政干预和窗口指导，促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异，有利于提升地方债利率市场化水平；信息披露方面，明确要求地方政府发债计划公开披露，并进一步加大专项债券信息披露力度，并要求信用评级机构充分评估专项债项目质量、收益平衡等情况，促进评级结果合理反映项目差异，提高评级结果有效性。 五是严格防范专项债券风险，加速地方政府债监管制度建设。国务院多次强调专项债坚持“资金跟着项目走”的原则，必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模应与项目收益相平衡；强调项目储备和评估；要求从“借、用、管、还”等各个环节全方位加强专项债券管理，进一步细化全生命周期的风险管理。此外，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》从行政法规层面要求加强地方政府 4 债务管理，主要包括地方财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，对债务高风险地区提出预警，监督化解债务风险。 表 1 2020 年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策要点 2020.1.6 财政部 放开外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行加入地方政府债券承销团的资格限制，按程序吸收外资银行加入承销团 2020.2.11 财政部 提前下达 2020 年新增地方政府债务限额 8480 亿元，其中一般债限额 5580 亿元，专项债限额 2900 亿元。加上此前提前下达的专项债务 1 万亿元，共提前下达 2020 年新增地方政府债务限额 18480 亿元。 2020.3.3 国债协会 发布《地方政府债券信用评级业务自律规范指引》 2020.3.17 国常会 加快发行和使用按规定提前下达的地方政府专项债，抓紧下达中央预算内投资，督促加紧做好今年计划新开工的 4000 多个重点项目前期工作，加强后续项目储备。对重大项目审批核准等开设绿色通道 2020.3.27 中共中央政治局会议 积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。要落实好各项减税降费政策，加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作 2020.3.31 国常会 明确要在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上，抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债，按照“资金跟着项目走”原则，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，各地要抓紧发行提前下达的专项债，力争二季度发行完毕 2020.4.3 国务院联防联控机制新闻发布会 今年专项债资金投向增加城镇老旧小区改造的领域，允许地方应急医疗救助、公共卫生等，特别是加大 5G 网络，人工智能、物联网等新兴基础设施建设。提高专项债作为重大项目资本金的比例，允许由去年的 20%适当提高 2020.5.22 国务院全国人大会议 赤字目标拟按 3.6%以上安排，拟安排新增地方政府一般债券 9800亿元，专项债券 3.75 万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排 6000 亿元，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重