2025中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望-美国环保协会北京代表处

中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望1中国碳排放权 交易体系： 过去、现状和展望2025.072025中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望2EDF目录摘要 I1. 中国碳排放权交易体系概述 11.1. 背景 11.2. 中国碳排放权交易体系发展历程 22. 中国全国碳排放权交易市场的现阶段特征 92.1. 中国全国碳排放权交易市场的制度体系 112.2. 中国全国碳排放权交易市场的核心政策设计 122.2.1. 覆盖范围 122.2.2. 总量设定 162.2.3. 配额分配 182.2.4. 监测、报告与核查（MRV） 192.2.5. 抵销 212.2.6. 交易 232.2.7. 履约与监督管理 232.3. 中国全国碳排放权交易市场关键基础设施 242.3.1. 中国全国碳排放权交易市场管理平台 252.3.2. 中国全国碳排放权注册登记系统 252.3.3. 中国全国碳排放权交易系统 253. 地方碳排放权交易市场概述 273.1. 地方碳排放权交易市场的发展历程 273.2. 地方碳排放权交易市场的经验 273.2.1. 不断建立健全监测、报告与核查（MRV）体系 283.2.2. 选择适当的覆盖范围 283.2.3. 以强度控制为目标的配额分配方法和配额管理制度 284. 中国全国碳排放权交易市场发展展望 315. 附录 325.1. 中国全国碳排放权交易体系主要政策文件（2020年至今） 325.2. 中国温室气体自愿减排交易体系情况介绍 346. 参考文献 35中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望摘要中国的碳排放权交易体系是利用市场机制积极应对气候变化、加快全社会低碳转型的重要市场工具。中国自2010年开始建设试点探索碳排放权交易体系，并在2021年正式启动全国碳排放权交易市场。经过4年运行，中国全国碳排放权交易市场共覆盖电力、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业约3600家企业。覆盖的温室气体排放量约为80亿吨，是全球覆盖温室气体排放最多的碳市场。作为新兴经济体中最早开始探索碳排放权交易体系的国家，中国碳排放权交易市场的经验对其他发展中国家也有重要的示范作用。 本报告全面梳理了中国碳排放权交易体系的历史沿革、现行政策、市场运行成效、及未来展望。报告第一部分回顾了中国气候行动的政策背景，并系统介绍了中国碳排放权交易市场的发展历程，包括地方试点的探索、全国碳排放权交易市场的启动及其行业扩围进程。在第二部分，报告详尽阐述了中国全国碳排放权交易市场的制度设计及政策设计逻辑，包括基于强度的总量设定、配额分配机制、监测报告与核查（MRV）体系、交易规则、履约管理及抵销机制等。第三部分回顾了地方碳排放权交易市场的建设以及其主要的经验。第四部分结合国际经验和国内的低碳政策方向，为中国全国碳排放权交易市场的持续完善提出中长期工作建议。报告旨在为政策制定者、行业参与者及学术界提供系统的分析与决策参考。作者： 刘洪铭、陈志斌（ICAP）、张鑫指导委员会： Suzi Kerr、赵小鹭贡献者： 张铮、许翰森、胡弦媒体联络： 朱莉萌（zhulimeng@cet.net.cn）中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望iiEDFiiiiEDF中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望11.1. 背景近年来，气候数据的变化不断提醒人们应对气候变化的紧迫性。根据世界气象组织测算，2024年是全球有记录以来最热的一年，年平均气温比工业化前的平均气温高了1.55°C1，已经超过了《巴黎协定》下的1.5°C温控目标。这意味着实现《巴黎协定》目标的窗口迅速缩小。这个信号再次警醒全世界应对气候变化已迫在眉睫，需要立即行动。中国同样面临着因气候变化引发的极端天气带来的严峻威胁。研究预测中国将面临更多的极端热浪、暴雨、洪水、冰川退缩、永久冻土减少和沿海风暴2。而据另一个研究测算，中国与气候变化相关的直接经济损失已达到年均500亿美元。如果再不采取有效气候变化减缓和适应措施，损失预计将进一步增长3。中国将应对气候变化全面融入国家经济社会发展的总战略。2016年，中国与各缔约方共同签署《巴黎协定》。中国在2020年9月宣布，承诺在2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和 （即“30·60”目标），这体现了中国开展气候行动坚定的决心和承诺。这一雄心随后在2021年提交的更新版国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, 简称NDCs）4和2024年发布的中国气候变化第一次双年透明度报告5进行了重申。作为利用市场机制控制温室气体排放的主要工具，碳排放权交易体系被全球各国政府视为实现其NDCs目标的关键政策。截至2025年4月，全球已有38个碳排放权交易市场正在运行，另有20个正在建设或考虑建设中。这些运行中的碳排放权交易市场管控了全球温室气体排放总量的23%，所在辖区约占全球约1/3的人口，国内生产总值（GDP）占全球的58% 6。国际经验表明碳排放权交易市场通过提供经济激励，减少使用化石燃料和降低二氧化碳排放，从而以兼具成本效益的方式实现温室气体减排目标。传统的命令和控制型政策，其减排成本和有效性取决于管理者的知识和技能。相比之下，碳排放权交易市场激励不同类型利益相关方和参与者运用他们的专业知识来进行低成本减排，从而降低了全社会的减排成本；碳排放权交易市场同时推动了绿色技术创新和工业投资，为平衡经济发展与碳减排关系提供了有效工具7。在借鉴国际经验的基础上，中国也建立了中国全国碳市场体系促进国内重点排放行业减排,这一体系包括具有强制履约义务的中国全国碳排放权交易市场，以及中国全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称“中国全国自愿减排交易市场”）。中国全国碳排放权交易市场于2021年7月正式启动上线交易，将发电行业从2019年起的排放量纳入管控范围。2025年3月，中国全国碳排放权交易市场宣布扩大覆盖范围（以下简称“扩围”），正式要求钢铁、水泥和铝冶炼三个行业从2024年度起的排放纳入中国全国碳排放权交易市场,从2025年起进行履约。至此，中国全国第一章中国碳排放权 交易体系概述中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望2EDF碳排放权交易市场每年覆盖约80亿吨排放，占中国二氧化碳排放量的60%以上8。中国全国碳排放权交易市场的配额采用基于实际产量和排放强度的分配方法，未设定绝对排放总量。除了中国全国碳排放权交易市场外，中国于2024年1月启动了中国全国自愿减排交易市场。中国全国碳排放权交易市场与中国全国自愿减排交易市场在共同构成了中国全国碳市场体系的同时，通过使用中国核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reductions, 简称CCERs）履约的抵销机制互相衔接。此外，中国全国自愿减排交易市场产生的CCERs也可用于地方碳排放权交易市场抵销和企业履行自愿气候承诺等用途。随着中国全国自愿减排交易市场不断发展，它将在激励低碳技术的应用发展以及推动全社会减排方面发挥重要作用。1.2. 中国碳排放权交易体系发展历程中国从2005年起开始利用市场化政策工具减少温室气体排放。截至2025年，中国已先