从重“显绩”到重“潜绩”——中央城市工作会议精神学习

请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 1 从重“显绩”到重“潜绩” ——中央城市工作会议精神学习 黄文静 分析员 张文朗 分析员 段玉柱 分析员 SAC 执证编号：S0080520080004 SFC CE Ref：BRG436 wenjing.huang@cicc.com.cn SAC 执证编号：S0080520080009 SFC CE Ref：BFE988 wenlang.zhang@cicc.com.cn SAC 执证编号：S0080521080004 SFC CE Ref：BWF061 yuzhu.duan@cicc.com.cn 中央城市工作会议1时隔十年再度召开，强调城市发展从外延式增量扩张转向内涵式存量提质增效，这一判断构成了理解城市发展新的逻辑起点。城市更新是城镇化下半场的主战场，需求潜力大，从“拆改留”到“留改拆”、并非棚改再来，回报周期长、需要多元资金和灵活政策的支持。两类城镇化“组团式网络化的城市群与都市圈”、“县城城镇化”共同发力，前者从限定容量转向提升综合承载能力，后者民生是工作重点。同时，转移人口市民化能够发挥增加劳动供给、提振消费投资、提升劳动生产率“一石三鸟”的作用，“两率”缩小虽难，“两证”并轨更易，央地激励不相容之下帕累托改进难，提升中央事权可以实现卡尔多改进。会议还强调“大力发展生活性服务业”，城镇化推动服务业发展，服务业又驱动人口流动，高度关注“一老一小”，健全养老服务体系，发展托幼一体服务。 对比 2015 年2（图表 1），此次中央城市工作会议更强调城市发展从外延式增量规模扩张转向内涵式存量提质增效，工作抓手也从棚改等转向了城市更新，城市规划从“框定总量、限定容量”的思路转向要提升“综合承载能力”。会议指出城市工作的总体要求是：“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。这既关系城市发展动能的转换，也符合民生福祉改善的期望，为扩大内需、结构转型、区域发展提供重要支撑。 1. 从增量扩张到存量提质增效 本次会议明确指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，要转变城市发展理念、方式、动力、工作重心和方法，更加注重以人为本、集约高效、特色发展、治理投入、统筹协调。 城镇化上半场土地城镇化快于人口城镇化，随着城镇化进入下半场，人口增速放缓与老龄化，金融周期下行调整，房地产市场供求关系发生重大变化3。我国常住人口城镇化率从 1978 年的 17.9%提高到 2024 年的 67%（图表 2），城镇住房存量从 1978 年的不足 14 亿平方米上升到 2024 年的接近 350 亿平方米，将近 7 亿人口实现了从乡到城的转移4。国际经验显示，城镇化率 30%-70%通常被认为是城镇化快速发展区间5。2024 年 7 月出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称《新型城镇化五年行动计划》）目标是五年后常住人口城镇化率提升至接近 70%6。过去五年城镇化率增速已经由此前 5 年的 1.39ppt放缓至 0.86ppt，我们预计未来或将进一步放缓，城镇化进入下半场。同时，城镇化上半场还存在“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度的问题，2010 年至 2022 年间，中国城市建设用地面积增幅高达 49.5%，而同期城镇常住人口增幅为 37.5%（图表 3），土地扩张与人口增长的不匹配反映了城镇化上半场土地资源的粗放式发展。 另一方面，随着房地产供求关系发生重大调整，城市发展模式需要转换。房地产“高负债、高杠杆、高周转”、重开发轻保障、重增量轻存量、重数量轻质量的旧发展模式，逐步向“人、钱、房、地”匹配（以人定房→以房定地→以房定钱）、租购并举、存量增量统筹（消化存量、优化增量）、“高品质、低风险、可持续”的新发展模式转变。城市开发“房地产扩张-土地财政-基建投资-房价上涨”的旧模式已经难以为继，城市发展从外延式转向内涵式、从“物理城市”转向“功能城市”、从“铺摊子”转向“提质量”、从重“显绩”转向重“潜绩”、从重面子转向重里子。2025年 5 月中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》7（下称《城市更新行动的意见》）提出，到 2030 年“城市开发建设方式转型初见成效”。 1 https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202507/content_7032083.htm 2 https://www.gov.cn/xinwen/2015-12/22/content_5026592.htm 3 https://www.gov.cn/zhengce/202410/content_6982001.htm 4 https://www.mohurd.gov.cn/xinwen/gzdt/art/2025/art_f28c7d94f6134ef290411fb427f5e3e5.html 5 https://www.gov.cn/zhengce/202507/content_7032413.htm 6 https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202407/content_6965543.htm 7 https://www.gov.cn/zhengce/202505/content_7023882.htm 图说中国宏观周报 宏观经济研究 2025.07.24 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 2 2. 从棚改到城市更新 会议提出“以推进城市更新为重要抓手”。中国城镇化的上半场催生了大量新城新区的建设，城市更新行动将成为新型城镇化进程下半场的主战场（图表 4）。 城市更新，需求潜力巨大。住建部部长倪红曾表示“从我国城镇 300 多亿平方米存量住房需要更新改造来看，房地产还是有很大的潜力和空间的”8。4 月发改委亦表示地下管廊“初步统计未来 5 年需更新改造燃气、排水等各类管道约60 万公里、能够创造约 4 万亿元的投资需求”9。 城市更新，目的是打造宜居、美丽、韧性、智慧城市。城市更新不仅体现在物理空间的改造，还涉及公共服务完善和社区治理创新等方面。会议强调“稳步推进城中村和危旧房改造”，“解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题……提升城市生物多样性”，“建设安全可靠的韧性城市…推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级”，“强化统筹城市防洪体系和内涝治理”，“严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平”，“着力建设便捷高效的智慧城市”等。城市更新主要聚焦在于：一是通过“留白增绿”，建立人与自然和谐共生的关系；二是增强城市基础设施支撑能力，以提升抗冲击和自然灾害应对能力；三是增补公共服务设施，以适应基础型和发展型消费需求；四是城市功能的推陈出新和升级迭代10。 从“拆改留”到