【NIFD季报】中央稳基建，地方财政活力有待激励——2024Q1地方区域财政

2022 年 4 月地方区域财政NIFD季报主编:李扬殷剑峰王蒋姜2024 年 5 月《 NIFD 季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态 ， 并 对 各 领 域 的 金 融 风 险 状 况 进 行 评 估 。 《 N I F D 季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。 NIFD 季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出； NIFD 年度报告于下一年度 2月份发布。I 中央稳基建，地方财政活力有待激励 摘 要 中国财政长期以来处于“财权上收、事权下放”体制下，中央和地方政府财政收支的不平衡逐渐加剧，事权主要集中在地方政府。仅国防、外交为中央政府主要事权，其余领域均多为地方政府承担。 第一季度地方财政收入表现较弱，经济波动制约地方税收收入增长，文旅等需求增长较快的行业带动消费税表现较好，而需求持续较弱的房地产市场持续低迷，相关的契税、土地增值税、土地出让收入表现较差，第一季度政府性基金收支继续下滑。地方政府财政收入也表现出明显的经济区域性特征，第一季度资源型地区青海、山西、内蒙财政收入大幅下滑，部分财政收入增长较快的地区吉林、新疆主要为主体产业和新兴产业发展带动税收增长。 在经济下行和房地产持续低迷的背景下，地方收入结构呈现两个特征：一是转移支付收入逐渐替代政府性基金收入成为地方政府主要收入来源，二是地方政府可用自主财力空间收缩。受财政收入下滑制约，财政自有空间不断收紧，第一季度地方财政支出增速较低，对经济发展的支撑较弱，同时经济发展趋缓对财政的制约性不断增强，基建投资相关支出越来越依赖债务融资。第一季度地方政府财政支出呈现地方政府财政重在保民生、 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： ⚫ 殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 ⚫ 王蒋姜 中国财政科学研究院博士研究生 【NIFD 季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 机构投资者的资产管理 II 基建支出由中央财政发力的特点，中央政府通过中央预算内投资、特别国债、共同事权和支出责任以及转移支付等方式对地方政府基础设施建设投资进行支持。 第二季度财政需要更加积极，加快支出进度。一方面运用专项债、特别国债等政策工具来助力经济的高质量发展；另一方面，需要对财政收支结构进行改革提升财政效率。第一，新一轮财税体制改革应以激发地方财政积极性为目标，优化地方政府的财政收入结构，加大新兴产业支持力度，培养地方政府新财源，提升财政支出效率。第二，财政内部央地之间的纵向结构不平衡是制约财政健康可持续发展的根源所在，因此新一轮财税体制改革应优化央地财政收支结构，提高中央政府的民生支出责任。 目 录 一、央地财政收支结构不平衡，地方支出压力加重 ............................................ 1 二、地方财力受限，中央成为基建主力 ................................................................ 2 （一）地方政府收入下滑制约财政支出空间 .................................................. 2 （二）地方财政重点保民生，中央财政稳基建 .............................................. 6 三、财税改革势在必行，财政政策支撑有待加强 ................................................ 9 （一）激发地方经济发展活力，培养新增长动能 .......................................... 9 （二）优化央地财政收支结构，提高中央民生支出责任 .............................. 9 1 一、央地财政收支结构不平衡，地方支出压力加重 中国财政长期以来处于“财权上收、事权下放”体制下，中央和地方政府财政收支的不平衡逐渐加剧，事权主要集中在地方政府。自 1994 年分税制改革之后，我国中央政府和地方政府的收支比重发生了大幅变动，地方政府以 50%左右的财政收入承担超过 85%的事权和支出责任，2023 年我国中央一般公共财政收入分配占比 45.9%，中央一般公共支出比重仅占比 13.9%（图 1），央地事权和支出责任的分化趋势越来越严重，地方政府财政支出占比逐年提升，2024 年第一季度地方政府一般财政支出比重增长至 88.5%，较 2023 年末上升 2.5 个百分点，中央和地方收支的严重不平衡造成了中央政府收支盈余以及地方政府常年赤字累积。 图 1 中央和地方政府一般公共财政收入支出占比（%） 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 从财政支出的具体项目来看，仅国防、外交为中央政府主要事权，粮食物资管理中央承担 62%的支出责任，科学技术、金融监管事务的中央支出份额也在逐年降低，2022 年二者中央支出占比分别为 32%和 29%（图 2），较 2009 年分别下降 21.5 和 36.8 个百分点，2023 年地方政府在科学技术支出中的占比进一步加重，其余教育、文化传媒、社保就业、医疗卫生等民生支出及农林水事务、城乡社区建设、交通运输、节能环保等基建支出主要由地方政府承担，且在支出中的020406080100120140160180200195319551957195919611963196519671969197119731975197719791981198319851987198919911993199519971999200120032005200720092011201320152017201920212023中央收入比重地方收入比重中央支出比重地方支出比重2 比重逐年提升，2023 年城乡社区事务中地方政府支出比重达 99.8%，刚性支出只增不减，地方政府支出存在严重路径依赖和结构固化的问题。 图 2 2022 年一般公共财政支出项目央地占比（%） 数据来源：WIND，CEIC，国家金融与发展实验室。 二、地方财力受限，中央成为基建主力 （一）地方政府收入下滑制约财政支出空间 2024 年第一季度地方财政整体表现较弱，地方总财政收入1累计下滑0.48%，其中地方政府一般公共收入同比仅增长 1%，政府性基金预算收入同比下滑-5.6%。地方财政收入表现不佳主要受两个方面的因素驱动。 第一，受经济波动影响地方政府税收收入降幅明显。一方面，第一季度税收种类经济关联性明显，主要为文旅等需求增长较快的行业带动下消费税表现较好，需求持续较弱的行业如房地产市场拖累经济发展，财政收支表现较差。2024 年第一季度税收收入同比下降 4.9%，其中增值税、个人所得税、关税、资源税、印花